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Xiankun Lu

Des changements fondamentaux sont intervenus dans l’environnement commercial international depuis le lancement de Doha. Une question importante se pose désormais : comment redistribuer les rôles entre les membres de l’OMC et redéfinir leurs droits et obligations ?

Au cours des 14 années qui ont suivi le lancement du Programme de Doha pour le Développement (PDD), l’OMC a connu d’importants changements à de nombreux égards. Mais aux yeux de ses membres, l’organisation n’a simplement pas été capable de s’adapter à ces changements, si bien que certains pays ont fondamentalement changé d’attitude vis-à-vis du PDD et se demandent désormais si les objectifs qui y sont définis valent encore la peine d’être réalisés.

Un monde multipolaire
Depuis 2001, nous avons assisté à un rééquilibrage spectaculaire entre les anciennes économies avancées et les grands pays en développement, que ce soit au niveau de la croissance économique ou de l’intensification des échanges. La crise mondiale de 2008 a exacerbé cette transformation, les pays développés s’enfonçant dans une longue période de récession alors que les grands pays en développement poursuivaient leur expansion et renforçaient leur participation au commerce international. Entre 2000 et 2014, la part des pays en développement dans le commerce international est passée de 33 à 48 pourcent. La montée des économies émergentes, représentées principalement par les BRICS, est considérée comme l’une des tendances lourdes du 21ème siècle. À parité de pouvoir d’achat (PPA), ces économies représentaient déjà plus de 50 pourcent du PIB mondial en 2005.

Au sein de l’OMC, la configuration des négociations a également connu des changements sans précédent. La QUAD, composée des États-Unis, de l’UE, du Canada et du Japon, n’est plus en position dominante, et les groupes de pays en développement, y compris les pays les moins avancés (PMA), commencent à jouer un rôle central avec des opinions alternatives beaucoup plus affirmées. Il s’agit indéniablement d’une évolution positive, qui fait de l’OMC une structure plus inclusive. Mais cela signifie aussi qu’il est toujours plus difficile de parvenir à un consensus entre 161 membres ayant des priorités, des objectifs et des capacités institutionnelles très différentes. Alors que des contributions substantielles sont toujours demandées de la part des économies avancées, on entend également un appel croissant à ce que les économies émergentes, qui bénéficient encore aujourd’hui du Traitement Spécial et Différencié (TSD), contribuent davantage que les économies en développement plus pauvres.

Un système commercial mondial en pleine mutation
Dans le même temps, le marché mondial a considérablement évolué, au point que de nombreux aspects que nous jugeons aujourd’hui normaux étaient encore inédits en 2001. Le commerce Sud-Sud représente aujourd’hui environ 30 pourcent des échanges internationaux, contre 10 pourcent il y a vingt ans. Les nouvelles technologies favorisent l’émergence quotidienne de nouveaux modèles commerciaux, à l’image du rôle des technologies de l’information dans l’avènement du commerce électronique. Les chaînes de valeur mondiales (CVM) ont révolutionné le processus manufacturier et l’organisation du commerce mondial, transformant le commerce des produits en commerce de composants et de services associés.

Les accords commerciaux régionaux (ACR), et notamment les accords dits « méga-régionaux », affaiblissent la place de l’OMC en tant que voie principale vers la libéralisation du commerce et de l’investissement, entraînant une grave fragmentation de la gouvernance commerciale mondiale. Les négociations sur le commerce international sont de plus en plus affectées par les politiques nationales et bilatérales, en particulier lorsque les périodes électorales dans certains pays clés impactent leurs relations bilatérales. Les mesures prises au niveau national et les réglementations domestiques se sont avérées beaucoup plus restrictives en matière de commerce que les barrières traditionnelles à la frontière que constituent les droits de douane, ce qui appelle à un changement de mentalité sur la manière de rationaliser les règles du commerce.

Depuis 1995, l’OMC a élargi ses rangs en admettant 33 nouveaux membres, arrivés pour la plupart après le lancement du PDD. Elle a également enregistré une augmentation considérable du nombre de différends qui lui sont soumis. Mais en ce qui concerne le mécanisme de négociation, le système commercial multilatéral n’a pas su s’adapter à l’évolution du marché international évoquée plus haut, principalement en raison de l’enlisement des négociations du PDD. Avec 161 membres ayant des priorités et des niveaux de développement différents, le modèle traditionnel du « cycle », consistant à parvenir à un consensus dans le cadre de l’engagement unique, ne fonctionne simplement pas. De nouvelles approches de négociation plus flexibles et plus efficaces sont requises. Certaines initiatives plurilatérales ont déjà été tentées, dans le cadre par exemple de l’Accord sur le commerce des services (ACS, ou TiSA), de l’Accord les biens environnementaux (ABE, ou EGA) ou de l’Accord sur les technologies de l’information (ATI, ou ITA), mais avec des configurations, une couverture des pays bénéficiaires, et des résultats potentiels complètement différents. À l’heure actuelle, il est difficile de dire s’il s’agit d’instruments pilotes ouvrant une nouvelle voie dans les négociations de l’OMC ou d’une distraction, voire d’une fragmentation du système commercial multilatéral.

En parallèle, les « questions du 21ème siècle » comme l’investissement, le commerce électronique, les normes du travail, l’environnement, l’énergie ou la concurrence continuent d’échapper au pilier de négociation du système inclusif de l’OMC, pour être traitées de façon non-coordonnée au niveau plurilatéral ou bilatéral.

Pays émergents et PMA
Les échanges commerciaux entre les pays émergents et les PMA se sont considérablement développés. La Chine est devenue la première destination des exportations des PMA, passant devant les États-Unis en 2008 et absorbant aujourd’hui près de 25 pourcent des exportations totales de ces pays. Les échanges entre les PMA et l’Inde ou le Brésil enregistrent également une tendance similaire, bien que de moindre ampleur. Les économies émergentes, rejoignant ainsi certains pays développés, ont annoncé un accès en franchise de droits et sans contingent pour les exportations des PMA et offrent différents programmes d’assistance à ces pays, principalement de manière bilatérale.

Il existe néanmoins des préoccupations relatives à certaines déficiences qui caractérisent les relations commerciales entre les économies émergentes et les PMA. À l’instar des pays développés, la plupart des économies émergentes importent principalement des ressources naturelles en provenance des PMA, comme du pétrole ou des minerais, tandis que leurs exportations de produits manufacturés à bas prix concurrencent directement la production locale de produits similaires. Leur assistance bilatérale aux PMA est également soumise à moins de conditions que celle fournie par les pays développés, ce qui limite son impact sur l’amélioration de la gouvernance au sein des PMA.

En parallèle, au-delà des relations purement bilatérales, les liens entre économies émergentes et PMA se font également plus subtils. Dans les premières années qui ont suivi le lancement du PDD, les pays émergents – tous perçus alors comme des économies en développement – et les PMA se sont mutuellement soutenus dans les négociations pour le TSD. Le groupe du G-110, qui comprend non-seulement le G-20 et le G-33 menés par les économies émergentes, mais également les PMA et le Coton-4, en était une parfaite illustration. Mais ces dernières années, des doutes sont apparus chez certains PMA ainsi que d’autres pays en développement plus pauvres quant à la question de savoir si les économies émergentes devaient continuer de bénéficier du TSD.

Vers une redéfinition des droits et obligations des membres de l’OMC
La redistribution des droits et obligations entre les membres de l’OMC est manifestement devenue un problème fondamental qui bloque tout progrès substantiel dans le cadre du PDD et compromet le processus de négociation au sein du système. Comme l’exprimait le directeur général de l’OMC, Roberto Azevêdo, en octobre 2015, les questions centrales du PDD ne pourront pas être réglées à Nairobi. À compter de Nairobi, les membres de l’OMC devraient immédiatement s’asseoir à la même table pour engager un dialogue approfondi sur la façon de redistribuer leurs droits et obligations mutuelles. Cette discussion devrait se concentrer sur un certain nombre de paramètres importants.

En premier lieu, il ne s’agit pas d’une question technique. Il n’existe donc pas de formule magique, de redéfinition ou de regroupement susceptible de parvenir à cette redistribution des droits et obligations entre les membres de l’OMC. D’une part, il est impossible pour les pays développés d’accepter que les économies émergentes continuent de s’abriter derrière le TSD. D’autre part, il serait politiquement suicidaire pour les économies émergentes d’accepter que leurs obligations soient les mêmes que celles des pays développés. Nous devons donc pleinement reconnaître la forte sensibilité politique du sujet des deux côtés et explorer des solutions potentielles avec pragmatisme.

En second lieu, ni l’immobilisme ni la reclassification ne produiront de résultats. Sans un véritable dialogue politique entre les membres de l’OMC, et en particulier entre pays développés et émergents, les efforts de libéralisation dans le cadre système commercial multilatéral continueront d’être vains. Néanmoins, compte-tenu des problèmes liés à leur développement, les économies émergentes n’accepteront pas, tout au moins dans un avenir proche, d’être placées dans un groupe différent et d’assumer des obligations qu’elles jugent excessives à leur stade de développement.

Troisièmement, cette redistribution ne pourra s’effectuer que dans le contexte de négociations particulières, qui examinent les aspects spécifiques d’un sujet et redéfinissent les droits et obligations dans ce cadre. La contribution des économies émergentes doit être plus importante que celle des pays en développement plus pauvres, mais les autres membres doivent s’abstenir de franchir leurs lignes rouges. Les pays développés doivent bien entendu fourni une contribution substantielle pour parvenir à l’équilibre nécessaire. En ce qui concerne les négociations sur l’accès aux marchés, le concept de « fournisseur principal » utilisé dans le cadre du GATT – à savoir les pays représentant un pourcentage substantiel des échanges dans un secteur donné – pourrait servir de critère de définition des contributions potentielles des membres. Des exemples de réussite existent déjà, tel que l’ITA, dans lequel la Chine représente déjà plus de 30 pourcent du total des exportations. L’Accord sur la facilitation des échanges apporte aussi une solution intéressante, selon laquelle les droits et les obligations des pays en développement ne sont pas définis sur la base du TSD, mais en fonction de leurs capacités et de l’assistance technique.

Quatrièmement, les PMA devraient participer de façon proactive à ce dialogue politique pour s’assurer de leur part dans les résultats éventuels. Même si pour le moment, la discussion se concentre sur le rééquilibrage entre pays développés et économies émergentes, la redistribution potentielle des droits et obligations résultant de ce dialogue sera déterminante pour les intérêts des PMA. Ces pays doivent donc être pleinement impliqués pour s’assurer que leurs intérêts soient préservés, voire renforcés.

Conclusion
En conclusion, la prochaine conférence ministérielle de l’OMC à Nairobi représentera un moment décisif pour engager une réflexion ouverte et inclusive sur cette question fondamentale au sein de l’OMC, entre pays développés, pays émergents et PMA. Les économies émergentes devraient prendre l’initiative d’engager ce dialogue et ainsi faire preuve de leadership en matière de développement. Les membres de l’OMC doivent parvenir à une entente politique dès que possible pour ressusciter le processus de négociation au sein de l’OMC. À défaut, les membres les plus vulnérables, exclus de la plupart des accords commerciaux régionaux, seraient ceux qui pâtiraient le plus, ce qui compromettrait sérieusement l’objectif fondamental de développement de l’organisation.

[Description of the author:]

Xiankun Lu

Professeur, China institute for WTO studies, University of International Business and Economics of China (UIBE).

 

[To include in the left hand margin, at the top of the second page:]

 

30%

Le commerce Sud-Sud représente aujourd’hui environ 30 pourcent des échanges internationaux.

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