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En décembre 2013, après  de longues et intenses négociations, les 183 Membres de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) parvenaient à leur premier accord commercial  d'envergure.  Le paquet de décisions auxquelles les Membres étaient parvenus sur l'ile Indonésienne de Bali permettait à la fois de sortir le cycle de Doha de l'enlisement et sauver l'OMC d'un échec qui lui aurait été vraisemblablement fatal.

Dans un tel contexte, l'accord conclu à Bali a été très vite considéré comme un grand bon en avant.  Le paquet de Bali comporte trois piliers: la facilitation des échanges, certaines questions agricoles, et des dispositions relatives au développement.

Conformément à la Déclaration ministérielle adoptée à l'issue de la conférence, les négociations devaient se poursuivre à Genève selon un calendrier précis. Cette phase de l'agenda Post-Bali devait se consacrer au traitement de deux questions principales: (I)  mener les discussions en vue de la mise en œuvre du paquet de Bali; (II) préparer un programme de travail «clairement défini» sur la manière de résoudre les autres parties du Cycle.  

Ce deuxième point concerne les questions écartées du paquet de Bali une fois que les Membres s'étaient rendus à l'évidence sur l'impossibilité de parvenir à un accord à leur sujet.

Les négociations se sont poursuivies à Genève tout au long de l'année 2014 conformément au programme de travail établi. De nombreux efforts ont été consentis pour donner suite aux avancées observées à Bali, mais les membres se sont vite heurtés à un  obstacle majeur.  En mai, l'Inde indique qu’elle ne serait pas en mesure de permettre une avancée sur l’Accord sur la facilitation des échanges tant qu’elle ne verrait pas des signes de « solution permanente » sur la question de la détention de stocks alimentaires publics, un autre élément du Paquet de Bali. En effet, alors que les membres avaient adopté une solution provisoire sur cette question de la détention de stocks alimentaires publics et retenu l’échéance de 2017 pour une solution permanente, l’Inde a exigé qu’une solution permanente soit trouvée avant le 31 décembre 2014 faute de quoi, elle ne soutiendrait pas le Protocole à l’Accord sur la facilitation des échanges.

Cette position indienne qui établit ainsi un  lien entre la mise en œuvre de l’Accord sur la facilitation des échanges et la définition d’une solution permanente sur la détention de stocks alimentaires publics dans le cadre de l'accord sur l'agriculture avait fini par bloquer le processus de mise en œuvre du paquet de Bali et par ricochet les négociations en vue de la définition d’un agenda post Bali.

Mais en Novembre, après près de cinq mois de négociations pour sortir de l'impasse, les membres sont parvenus à lever les obstacles et à relancer les travaux, non sans avoir réaménagé au préalable certains points de l'accord de Bali. 

 

Mise en œuvre du paquet de Bali

L’adoption du Paquet de Bali, le 7 décembre 2013, a suscité beaucoup d’euphorie chezles responsables du commerce.  
Plusieurs observateurs voient dans la conclusion de cet accord une étape importante dans les négociations de l’OMC, qui contribue au renforcement du système commercial multilatéral. Conscients des gains potentiels qu’ils  pourraient tirer de l’accord de Bali, les Membres n'ont pas tardé à mener les discussions en vue de l’entrée en vigueur rapide de l’accord de Bali plus particulièrement celui sur la facilitation des échange.Pilier central du paquet de Bali, l’accord sur la facilitation des échanges pourrait, de l'avis des spécialistes,  stimuler de façon notable le commerce international. Certaines  estimations font état d’une augmentation possible de 1000 milliards de dollars du PIB mondial. On comprend ainsi l’importance que revêt l’entrée en vigueur rapide de l’accord sur la facilitation des échanges pour les membres de L’OMC, même si tous ne sont pas unanimes sur l'équité dans la répartition des bienfaits de cet accord entre les pays développés et en développement.

Selon les règles de l’OMC, pour que l’accord entre en vigueur, deux tiers des Membres doivent le ratifier.   


A. Le véto indien et ses conséquences sur la mise en œuvre de paquet de Bali

Alors que les membres avaient entamé les négociations en début d’année en vue de la mise en œuvre du paquet de Bali, avec  l’espoir de respecter une échéance clé pour la ratification du Protocole d’amendement à l’Accord sur la facilitation des échanges de fin juillet, une décision inattendue de l’Inde va tout bouleverser. New Dehli avait, en effet,  annoncé  qu’elle ne soutiendrait pas l’adoption du Protocole d’accord sur la facilitation des échanges, une étape nécessaire pour l’insertion de l’Accord sur la facilitation des échanges dans le corpus juridique de l’OMC.

Après l'accord de Bali, les Membres devaient dès leur retour à Genève commencer l’examen juridique de l’accord; préparer un protocole d’amendement à inclure dans l’Accord général de l’OMC  et  recevoir les notifications des engagements de la Catégorie A, qui sont ceux que les Membres devraient mettre  en œuvre dès l’entrée en vigueur de l’Accord sur la facilitation des échanges.

Les discussions dans ce sens avaient pourtant bien démarré à Genève jusqu’à ce que l’Inde ait posé son véto en juillet 2014. L’Inde avait indiqué à ce moment-là vouloir négocier tout de suite une clause sur sa souveraineté alimentaire, et non pas attendre 2017, comme cela avait été convenu à Bali. Cette solution engage effectivement les membres à s’abstenir de contester les achats subventionnés de produits agricoles au titre des régimes de détention de stocks alimentaires publics en échange d’informations supplémentaires sur l’échelle et le type de soutien accordé aux agriculteurs. La solution provisoire doit être maintenue au moins jusqu’en 2017, afin de donner aux membres le temps de négocier une solution permanente.

 En dépit de toutes ces garanties que les membres, en particulier les Etats-Unis, avaient pu fournir,  l’Inde s'était montrée inflexible et avait  refusé de soutenir le Protocole à l’Accord sur la facilitation des échanges. La divergence  sur l’établissement ou non d’un lien entre la mise en œuvre de l’Accord sur la facilitation des échanges et la définition d’une solution permanente sur la détention de stocks alimentaires publics s'est ainsi transformée en une opposition entre l'Inde et les Etats-Unis et a  ravivé le débat sur  la « clarification » de la clause de paix   faisant office de solution provisoire  dans le deuxième accord. 

Pour tenter de rassurer l'Inde, les Etats-Unis se sont montrés disposé à apporter toute clarification nécessaire sur sa position.  L’Ambassadeur américain à Genève,  Michael Punke,  avait fait savoir que « les États-Unis sont prêts à clarifier l’ambiguïté concernant la durée du mécanisme de modération, tant que ces éclaircissements sont fournis simultanément à l’adoption d’un protocole d’amendement à la facilitation des échanges approprié et n’entraînent pas la réouverture du paquet de Bali ». Toutefois, les États-Unis n’accepteront rien qui supposerait un lien entre la mise en œuvre de l’Accord sur la facilitation des échanges et la détermination d’une solution permanente sur la détention de stocks alimentaires. « Nous et de nombreux autres verraient ceci comme un rejet fondamental du paquet de Bali, » a-t-il déclaré. Ce serait « inacceptable » a t-il soutenu en outre.

Pour sa part, l’UE a confirmé qu’elle serait également disposée à soutenir une « confirmation  de la portée illimitée de la solution intérimaire, » si c’était ce que l’Inde recherchait. L’UE a toutefois ajouté que la seule « voie réaliste » pour aller de l’avant supposera que l’on s’entende clairement sur  le fait que le Protocole à l’Accord sur la facilitation des échanges sera adopté « sans liens ni conditions. »

L'ouverture de négociations directes entre les Etats-Unis et l'Inde a permis de faire quelques avancées décisives. En Novembre, après quatre mois de discussions entamées en juillet les deux parties vont parvenir  à un compromis. Celui-ci a relancé les travaux et conduit à l'adoption de   trois projets de décision à savoir: (1)  le projet de décision sur la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire; (2)  le projet de décision sur le protocole d’amendement pour l’insertion de  l’accord sur la facilitation des échanges dans l’annexe 1A de l’accord de l’OMC; (3) le  projet de décision sur les travaux post Bali. Ceci ouvre la voie à la mise en œuvre effective des accords conclus à Bali. Toutefois par rapport à ce qui était convenu à Bali; on peut noter une légère modification du paquet. 

 

Une légère modification de l’accord sur les stocks alimentaires.

Le véto indien n’a pas seulement eu comme conséquences le blocage des négociations à l’OMC. Il a aussi amené les membres de l’OMC à revoir et reformuler la décision prise à Bali au sujet de la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire.   Deux modifications majeures peuvent en effet être notées : modification de l’échéance prévue pour la solution permanente et quelques rajouts non moins importants qui semblent renforcer la clause de paix.

Concernant l’échéance prévue pour la recherche d’une solution permanente, il faut noter que la date  2017 qui avait été initialement adoptée  a été ramenée à 2015. Selon les termes du projet de décision sur la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire modifié, les Membres s'engagent dans un esprit constructif à négocier et à faire tous les efforts concertés possibles pour convenir d'une solution permanente à la question de la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire pour le 31 décembre 2015 et l'adopter.

Pour ce qui est de la clause de paix, elle a également été  réaménagée ainsi qu'il suit: «jusqu’à ce qu’une solution permanente sur la question des stocks alimentaires soit trouvée et adoptée», « la clause de paix » faisant office d’arrangement provisoire  en décembre 2013 à Bali resterait applicable"

 Ceci laisse dire que la clause de paix serait ainsi étendue indéfiniment tant qu'une solution permanente  sur les stocks alimentaires ne sera pas trouvée, alors qu'à Bali une échéance à 2017 avait été fixée à cet effet. Le projet de décision ajoute en même temps que "les négociations sur une solution permanente à la question de la détention des stocks publics à des fins de sécurité alimentaire seront menées à titre prioritaire".

 

B. Quelles leçons les pays africains peuvent-ils tirer de la stratégie indienne ?

Tout en reconnaissant les succès de la 9ème Conférence ministérielle de décembre 2013, tous s’accordent pour dire que Bali n’a pas été un succès total pour les PMA et les pays en développement dont les préoccupations n’ont pas été suffisamment prises en compte. En effet, alors tous s’attendaient à ce qu'une attention accrue fût prêtée aux préoccupations des pays en développement et que celles des PMA aient été traitées en priorité,  ce sont plutôt les sujets comme la facilitation des échanges et la détention des stocks alimentaires qui ont cristallisé les attentions et mobilisé les énergies des membres. Le paquet pour les PMA comporte des questions essentielles pour cette catégorie vulnérable, notamment (l’accès en franchise de droits et sans contingents des PMA au marché des pays développés et en développement ; l’adoption de règles préférentielles d’origine simples et flexibles; une avancée dans le domaine du coton ; et l’opérationnalisation de la dérogation sur les services.

L’avantage de ces deux accords pour les PMA et les pays en développement restent mitigés au regard de leur implication et leur portée. En effet, pour ce qui est  l’accord sur la facilitation des échanges, s’il ne fait aucun doute qu’il offre plusieurs opportunités en termes d’accroissement des flux commerciaux surtout pour les pays en développement notamment africains dont le volume des échanges reste faible, il n’en demeure pas moins que les défis subsistent. En effet, sa mise en œuvre pourrait engendrer des défis supplémentaires liés à la faiblesse de leurs capacités techniques, administratives et financières alors qu'à Bali les pays  riches n'ont pas pris  un engagement contraignant à fournir   l’assistance technique et financière dont les PMA pourraient avoir besoin pour mettre en œuvre l'accord.

Concernant  le consensus sur  les stocks alimentaires, l'analyse de sa portée montre que l’accord ne profitera qu’aux seuls programmes existants. Ce qui laisse dire que les nouveaux programmes ne sont pas concernés. Les pays africains pauvres, qui en ont besoin mais n’ont pas encore mobilisé les fonds nécessaires pour commencer ces programmes ne devraient pas être en mesure d'en bénéficier plus tard.  

Force est de reconnaitre que les pays développés, au premier rang desquels se trouvent les Etats-Unis, et l’Inde ont bien défendu leurs intérêts à Bali et ont pu obtenir un accord "sur mesure" contrairement aux PMA et aux autres pays africains en développement dont la stratégie de négociation semblait se résumer à une volonté politique de sauver l'OMC en s'associant à l'accord de Bali sans conditions.   Un tel résultat pour les PMA renforce l’idée selon laquelle « à l’OMC, on ne peut récolter que ce que l’on a semé". Autrement dit rien ne s’obtient sans lutte, chaque pays ou groupe  défend ses intérêts et ne laisse rien passer tant que ses attentes ne sont pas prises en compte. L’Inde qui a bien compris cette logique n’a pas manqué de la mettre en application à Bali.

On se rappelle des propos du ministre indien du commerce Anand Sharma qui pour défendre la proposition portée par son  pays (sur l’assouplissement des règles actuelles à l’OMC sur les subventions agricoles afin d’offrir aux gouvernements une plus grande marge de manœuvre pour l’achat de denrées alimentaires à des prix administrés dans le cadre de leurs programmes de stocks alimentaires) a déclaré à Bali dans le cadre de la séance plénière que la sécurité alimentaire «n’était pas négociable» pour New Delhi.

Les États-Unis ainsi que d’autres membres qui s’opposaient à cette proposition ont été obligés à lâcher du lest sous peine de voir capoter la conclusion de l’accord sur la facilitation des échanges sur lequel ils avaient des intérêts offensifs. Comme si elle n’était satisfaite de l’accord conclu à Bali sur les programmes de stocks alimentaires, l’Inde a encore tenu tête aux pays développés en refusant en juillet dernier de soutenir le Protocole à l’Accord sur la facilitation des échanges en l’absence des progrès significatifs sur la « solution permanente » sur la question de la détention de stocks alimentaires publics. Une telle stratégie sera finalement payante puisque l’échéance convenue à Bali pour la recherche d’une solution permanente  sur cette question a été ramenée à 2015 au lieu de 2017.

On ne saurait présager de ce qui serait advenu à Bali si les PMA ou le Groupe africain avaient adopté la même démarche que l'Inde en faisant de leurs demandes une question " non négociable». Mais il est logique de penser qu'une telle  option aurait eu un effet politique important. Dans la déclaration qu'ils avaient adoptée à l'issue de la conférence ministérielle préparatoire de  Bali, tenue en octobre 2013 à Addis Abeba, les Ministre du commerce du l'Union africaine s'étaient engagés à renforcer leur solidarité et à parler "d'une seule voix" pour défendre les positions présentant un intérêt pour les pays en développement et les PMA. Une fois à Bali, cette  unité s'est effritée et les pays se sont laissés convaincre que sauver le système commercial multilatéral; que l'on disait menacé par un échec à Bali, avait plus d'importance que leurs positions techniques défendues.

Certes, l'Accord sur la facilitation des échanges aménage par exemple des flexibilités en faveur des pays en développement en reconnaissant que l'acquisition des capacités techniques  est un préalable à  la mise en œuvre de l'accord. Mais ceci ne garantit pas  la possibilité pour ces pays de saisir les opportunités offertes par l’accord compte tenu des nombreuses contraintes auxquelles ils font encore face. A cet égard, l’idée  de la création d’un fonds consacré à l’assistance technique et à l’appui à la constitution de capacités liée à l’AFE, soulevée récemment par le Groupe africain et appuyée par le  Directeur général de l’OMC  suscite de l'espoir. Mais elle est  loin de régler le problème.

 

L’agenda de négociation post Bali : controverse sur l’approche à adopter 

Conformément à   la décision prise par les Ministres à Bali, d’élaborer un programme de travail qui décrit  les prochaines étapes des négociations de Doha, dans l’optique de la conclusion du Cycle dans son intégralité, des travaux ont été lancés à Genève dès le début de l'année 2014  et se sont poursuivis tout au long de l'année. Le Comité des négociations commerciales, responsable des négociations générales du cycle de  Doha a  tenu une réunion en Mars 2014 à l’issue de laquelle il   a chargé les Présidents des groupes de négociation de mener des consultations avec les Membres pour tenter d’identifier les questions sur lesquelles il pourrait y avoir des avancées.Le Directeur général de l’OMC, Roberto  Azevêdo, a  quant à lui  invité les présidents des groupes de négociations  à mener les discussions « en gardant l’esprit ouvert » afin d’entendre l’ensemble des points de vue des Membres. Il a en outre exhorté les Membres à  garder une série de six paramètres à l’esprit : préserver le développement comme pilier central ; fixer des buts réalisables et réalistes ; reconnaître les questions qui sont étroitement liées ; se montrer créatifs et garder l’esprit ouvert ; veiller à l’inclusivité  et à la transparence ; imprimer un sentiment d’urgence.

Alors que les travaux sur  l’établissement d’un programme de travail post-Bali avaient bien commencé, les membres se sont vite  divisés sur l’approche à adopter à s’avoir s’il faut  se concentrer sur les sujets les moins controversés du Cycle (approche de Bali), ou  ouvrir les discussions sur les questions  les plus difficiles du Cycle. Face à une telle interrogation,  le Directeur général de l’OMC tout en reconnaissant les succès de la Conférence ministérielle de décembre a averti que l’approche de Bali – faire avancer les discussions en se concentrant sur les domaines les plus faciles du Cycle – ne marcherait probablement pas pour de futurs accords. Les Membres devraient plutôt être ouverts au moins à la discussion sur les sujets les plus difficiles du Cycle, même s’ils décident ultérieurement que ceux-ci ne sont pas encore prêts pour de nouvelles discussions avait-t-il suggéré. « Très probablement, tout engagement multilatéral futur nécessitera des résultats dans le domaine de l’agriculture, » a déclaré Azevêdo, en notant que ce sujet est un pilier central du Cycle de Doha.  De nombreuses délégations ont toutefois mis l’accent sur le fait que si l’agriculture entre en jeu, il doit en aller de même pour les deux autres éléments du trépied : "les produits industriels et les services. »

Du coté des Membres, on note une diversité de points de vue sur la façon d’aborder les prochaines discussions. Certains, comme la Chine, préconisent de discuter en premier lieu sur les sujets plus faciles, alors que d’autres tel que la Barbade ont averti que l’option des solutions les plus faciles - low-hanging fruit –avait peu de chances de fonctionner une seconde fois.


« Commençons par quelque chose de plus facile tout en discutant des moyens de s’attaquer aux questions [ardues], » a déclaré l’Ambassadeur Yu Jianhua à ses homologues à l’OMC en mars 2014.

Une autre question sur laquelle les membres restent controversés est celle de savoir  s’il fallait ou non essayer de conclure le Cycle en une seule fois, comme ils ont tenté de le faire dans le passé, avec le principe de « l’engagement unique » ou passer par une série de « résultats préliminaires ».

La question de savoir s’il fallait ou non inclure de nouvelles questions dans les prochaines discussions ou s’en tenir aux sujets figurant dans le mandat de Doha, avait également divisé les membres. Certains membres tels que le Groupe africain ou celui des PMA  ont estimé que  l’introduction de « nouvelles questions » alors que les anciennes restent non résolues serait infructueuse. Ils n’ont pas ainsi manqué de réitérer leurs préoccupations antérieures non encore résolues. D’autres membres par contre suggèrent la prise en considération des nouvelles questions. C’est le cas notamment  du Brésil, du Canada, Mexique  Japon. Le Canada, par exemple, aurait mentionné l’économie numérique, l’investissement, l’environnement et l’énergie comme sujets devant faire l’objet de discussions possibles. Le Costa Rica a également cité la politique de la concurrence comme autre domaine.

D’autres Membres tels que l’UE et les États-Unis ont également noté que l’environnement commercial mondial était très différent de ce qu’il était en 2001, lors du démarrage des discussions du Cycle de Doha, en suggérant tous les deux la collecte de données actualisées afin de mieux éclairer les négociations.   

« Après de nombreuses années de négociations, nous devrions éviter de répéter les erreurs du passé, » a déclaré Angelo Pangratis, Ambassadeur de l’UE à l’OMC. « Définir un programme de travail réaliste et faisable d’ici la fin de l’année, c’est peut-être l’étape la plus importante de nos efforts à long terme pour rétablir pleinement la fonction de négociation de l’OMC. »  

Quelle que soit la voie que les Membres décident de suivre pour avancer, beaucoup ont noté la nécessité d’éviter soigneusement les anciens écueils qui avaient empêché les efforts déployés antérieurement, sur le Cycle de Doha, de porter leurs fruits.

Les négociations en vue de l’établissement d’un agenda post-Bali se sont poursuivies tout au long du premier semestre de 2014 avant de connaitre un blocage suite au véto de l’inde en juillet  empêchant les membres de respecter l’échéance du 31 décembre 2014 qui avait été convenue à cet effet à Bali. Conscients du retard accusé dans ces négociations les membres ont reconnu  qu’un accord sur un programme de travail post-Bali avant fin novembre n'est pas possible. Ils ont convenu de reporter  au 31 juillet 2015 le délai pour l’établissement d’un programme de négociations post-Bali tout en prenant  l’engagement de reprendre les  travaux immédiatement dans un esprit constructif en vue de la mise en œuvre d'un programme de travail bien défini sur les questions restantes relevant du PDD comme convenu à Bali.

Ils ont ainsi convenu conformément au paragraphe 1.11 de la Déclaration de Bali, que les questions du paquet de Bali pour lesquelles des résultats juridiquement contraignants n'ont pas pu être obtenus, y compris les questions concernant les PMA, seront traitées à titre prioritaire.

Dans ce contexte, les pays africains et les PMA devraient avoir  la dixième conférence ministérielle de l'OMC, qui se tiendra en décembre 2015 au Kenya, pour la première fois en Afrique, en ligne de mire. Ils devraient travailler d'arrache-pied avant et pendant la conférence pour que leurs préoccupations légitimes de développement exprimées de manière récurrente à chaque conférence ministérielle soient enfin résolues.  


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