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L’intégration régionale

 

est la voie à suivre pour l‘Afrique, mais les récentes méga-initiatives – ZLE tripartite et ZLE continentale – seront confrontées à d’importants défis. L’intégration en groupes restreints, et en abandonnant le modèle linéaire d’intégration, devrait s’avérer plus fructueuse.  

Après l’entrée en vigueur du tarif extérieur commun (TEC) de la CEDEAO en janvier 2015, on a assisté en juin au lancement de la Zone de libre-échange tripartite (ZLET) entre 26 pays, cumulant plus de la moitié du PIB de l’Afrique et englobant 632 millions d’habitants, soit 56 pourcent de la population africaine. Une Zone le libre-échange continentale (ZLEC) doit également être lancée en 2017, ou peu après. La première phase de la ZLET implique des efforts d’intégration modestes. Elle repose sur les principes de géométrie variable, en rejetant un « engagement unique » plus ambitieux, et de reprise de l’acquis (avancée plutôt que recul). Les réductions tarifaires sur la table sont modestes, les règles d‘origine reposeront sur une liste (plutôt qu’un critère général), et il y aura la possibilité de recours commerciaux pour faire face au dumping et aux hausses subites d’importations. L’agenda de la deuxième phase doit encore être décidé, mais il devrait inclure les services et l’harmonisation des règles en matière de politique de concurrence. La ratification de la ZLET par au moins cinquante pourcent des membres est prévue dans un délai d’un an, et c’est à ce moment qu’elle entrera en vigueur [1].

Alors, cette tentative visant à rationaliser les multiples accords d’intégration régionale qui parsèment le continent constitue-t-elle une étape décisive vers une plus grande coopération à l’échelle du continent ? En me fondant sur les observations et analyses que l’on peut tirer de l’expérience récente, je fais valoir qu’en raison d’une géographie défavorable rendant difficile de gérer les coûts élevés de l’importante hétérogénéité de l’Afrique, les initiatives d’intégration au sein de groupements plus restreints produiront de plus grands bénéfices.

 

Au-delà du modèle d’intégration linéaire : une troisième phase de l’intégration africaine ?
Suite à la création de l’Organisation de l’unité africaine (OUA) en 1963, on a assisté à une première vague d’accords d’intégration régionale (AIR) avec la mise en place de communautés économiques régionales (CER) derrière de hauts murs tarifaires. Ces CER devaient être les « pierres d’assise » de l’Union africaine tant espérée dès le début de la période postcoloniale. À présent, ces CER sont essentiels à la mise en œuvre du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD). En bref, les CER étaient et continuent d’être le mortier qui cimente l’unité africaine.

La première vague a échoué, non seulement pour des raisons économiques, mais aussi parce que les dirigeants de ces jeunes États africains post-indépendance étaient peu disposés à encourager l’émergence d’une autorité supranationale, pourtant nécessaire pour renforcer la coopération, ainsi que coordonner et gérer les affaires de l’Union africaine tant attendue. La grande diversité de ces Accords d’Intégration Régionale (AIR) s’est traduite en divergences d’intérêts, qui ont renforcé l’insistance des pays sur le « respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de chaque État et le droit inaliénable à une existence indépendante », comme énoncé dans la Charte de l’Organisation de l’Unité africaine (OUA) de 1963. L’attachement au panafricanisme s’est affaibli, entraînant un flou et une multitude d’objectifs déclarés dans ces AIR, ce qui a aidé les pays à faire l’impasse sur les questions qui les divisaient [2].

Une seconde vague d’accords a vu le jour suite au Traité d’Abuja de 1991. Un examen des dix accords majeurs initiés dans le cadre de cette seconde vague d’AIR montre que seuls trois visaient le simple statut de zone de libre-échange (ZLE). Tous les autres visaient une intégration plus profonde, avec un processus d’intégration progressant selon un modèle linéaire par étapes,  débutant avec le marché des biens, puis celui du travail, celui des capitaux, pour finalement parvenir à une intégration monétaire et fiscale. L’intégration des marchés des biens commence par un ZLE, puis passe à une union douanière avec un tarif extérieur commun (TEC), puis enfin à un marché commun avec mobilité du travail et du capital. Dans cette séquence linéaire, aucune région, sauf la SACU, n’a réellement atteint un statut d’union douanière à part entière, car les exceptions à la structure en 4-5 bandes tarifaires des TEC sont nombreuses. Le TEC de la CEDEAO comprend une « liste d’exceptions » d’environ 300 produits pouvant bénéficier d’une exemption des nouveaux tarifs douaniers, qui inclût 200 produits de l’ancienne liste d’interdiction d’importation du Nigéria [3]. 

La performance commerciale décevante de ce modèle d’intégration a fait l’objet de débats amplement documentés. Entre autres, les estimations du volume d’échanges intra-zone dans les AIR africains suggèrent qu’en moyenne, les échanges sont inférieurs de 40 pourcent aux échanges potentiels, s’agissant des volumes commerciaux prédits en l’absence de coûts des échanges. De même, il semblerait que les coûts du commerce entre partenaires ont baissé moins rapidement que les coûts avec les non-partenaires [4]. Cette épaisseur persistante des frontières reflète non seulement la géographie du commerce africain, la faible complémentarité commerciale entre partenaires, une logistique défaillante et des retards aux frontières, mais aussi le désintérêt pour la libéralisation du commerce des services dans le modèle africain d’intégration linéaire, qui n’est plus adapté au commerce du 21ème siècle.

Jusqu’ici, les négociations en vue de la Zone de libre-échange tripartite (ZLET) et de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) suivent ce modèle d’intégration linéaire, qui néglige le fait que la production au 21èmesiècle prend de plus en plus la forme d’échanges de tâches (c’est-à-dire de services) plutôt que d’échanges de produits. Dans ce nouvel environnement, les services jouent le rôle d’intrants à travers l’espace (transport, télécommunications) et le temps (services financiers), ainsi que d’intrants directs dans l’activité économique, car ils génèrent des connaissances et du capital humain. Les évolutions récentes dans l’étude des chaînes de valeur mondiales menée par l’OCDE montrent que les services peuvent représenter plus de 50 pourcent des exportations lorsqu’ils sont mesurés en valeur ajoutée. Parce qu’ils ne passent pas en douane, et que les réglementations sont, au mieux, prises en compte de manière imparfaite, les services – sauf pour la main-d’œuvre et les flux d’IDE – ne sont pas directement observés lorsqu’ils franchissent les frontières. Même si les mesures des restrictions auxquelles font face les services commerciaux ne sont que très approximatives, certaines estimations pour le mode 1 (commerce transfrontières) et le mode 2 (consommation à l’étranger) suggèrent que les coûts des restrictions aux échanges pourraient bien être deux à trois fois plus élevés que dans le cas du commerce de marchandises – ceux-ci étant mesurés selon la même approche (le « modèle gravitaire du commerce »).

Rompre avec le modèle linéaire d’intégration en mettant l’accent sur des mesures de facilitation des échanges à la frontière qui ont le soutien complet des milieux d’affaires constitue une première étape qui est à présent en cours. Cependant, même pour le marché commun de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), il y a encore peu de progrès dans l’élimination des restrictions pour les services professionnels, les télécommunications et le transport, que ce soit unilatéralement ou au niveau régional. De même, les progrès sont lents en matière de libéralisation des services par l’harmonisation et la reconnaissance mutuelle, alors que l’approche de ‘l’équivalence mutuelle’ – la voie suivie par la Directive sur les services de l’UE – devrait être plus prometteuse, car elle est moins exigeante en matière de confiance.

 

Défis futurs : briser les petits marchés tout en s’accommodant de l’hétérogénéité
En 2013, le produit intérieur brut (PIB) en parité de pouvoir d’achat (PPA) de l’ensemble de l’Afrique était inférieur à celui de l’Allemagne et le PIB médian des pays africains était de 12,3 milliards de dollars, soit environ 10 pourcent de celui du canton suisse de Zurich. Les avantages potentiels en termes d’économies d’échelle et de dilution du pouvoir monopolistique plaident en faveur d’AIR ayant un grand nombre de membres, tels que la Zone de libre-échange tripartite (ZLET) et la Zone de libre-échange continentale (ZLEC). Néanmoins, regrouper un grand nombre de membres implique également davantage d’hétérogénéité et davantage de sources de conflits potentielles – davantage de groupes ethniques, de grands et de petits pays, d’États enclavés et d’États côtiers appartenant au même groupe régional –, avec des coûts politiques plus élevés pour la fourniture de biens publics. Dans les groupements comptant beaucoup de membres, l’intégration est moins profonde parce qu’il est difficile de s’entendre, et qu’il est fort probable que prévalent les intérêts des membres les plus puissants, naturellement moins ouverts au monde extérieur.

Prenons l’exemple de la CEDEAO, dont le Libéria et le Nigéria sont membres. Il a fallu plus de dix années de négociations pour adopter le tarif extérieur commun (TEC), car le Nigéria insistait pour avoir un TEC à 5 bandes (0 à 35 pourcent), alors que l’UEMOA et d’autres étaient en faveur d’un TEC à quatre bandes (0 à 20 pourcent). Pour le Libéria, le passage au TEC doublera le droit de douane moyen et pourrait rehausser les coûts de la vie pour les ménages ruraux et urbains de 6 et 3 pourcent respectivement. Des mesures temporaires de protection spéciale ont été envisagées, mais uniquement pour les produits actuellement au-dessus de leur bande respective, alors qu’aucune attention n’a été prêtée aux tarifs douaniers inférieurs à leur bande respective, comme par exemple le riz pour le Libéria [3]. Pour les petits pays, les coûts de l’intégration à une union douanière au sein d’un vaste groupe qui comprend des partenaires puissants sont susceptibles d’être élevés.

Cette expérience constitue un défi pour la Zone de libre-échange tripartite (ZLET), composée de 26 membres, car le régionalisme au 21ème siècle n’est plus une question d’échange d’accès au marché au détriment des non-membres, mais plutôt de mise en œuvre de réformes attractives pour l’IDE, qui apporte à la région les activités de services requises pour participer à la délocalisation de la production. Dans ce nouvel environnement où le commerce est de plus en plus un échange de tâches et de biens intermédiaires, la protection (ou l’échange d’accès au marché au détriment des non-membres) revient à se priver de participer à cette délocalisation de la production. Non seulement l’intégration profonde, nécessaire afin d’attirer les IDE, est particulièrement difficile à réaliser au sein d’un groupe comprenant de nombreux membres, mais il y a également le risque que la protection vis-à-vis des non-membres reste élevée.

L’intégration profonde suppose une certaine délégation d’autorité au niveau supranational, ce qui est plus facile à accomplir avec un nombre restreint de membres. La Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), composée de 5 membres, a démarré en 2010 la mise en place d’un marché commun des capitaux, des biens et des services, et se sert d’une approche de « carte de pointage » pour mesurer les progrès. Par exemple, les violations des dispositions du protocole sur les services sont publiées sur le site web de la CAE, qui donne bien plus de renseignements sur les progrès de l’intégration que les sites web d’autres accords régionaux africains. La CAE est également en voie de promouvoir la concurrence dans les télécommunications en supprimant les frais d’itinérance, et elle délivre des visas touristiques uniques pour les pays du corridor Nord (Rwanda, Kenya et Ouganda). La CAE est le seul AIR africain où le ratio entre commerce effectif et commerce potentiel (au niveau intra-régional) a enregistré une hausse à la suite de l’intégration.

Afin de briser la malédiction des petits marchés, l’approche des grands groupements semble toute indiquée afin d’exploiter les économies d’échelle. Mais la coopération associée à des biens publics tels que la monnaie commune, un cadre judiciaire et juridique commun, ainsi que des politiques réglementaires appropriées présente également des avantages. Pour les membres de la Zone Franc, le partage d’une monnaie commune est associé à des échanges bilatéraux plus intenses pouvant s’expliquer par une plus faible volatilité des taux de change bilatéraux. Ainsi, la SACU, l’UEMOA et la CEMAC ont tiré parti d’une profonde intégration, quoiqu’avec des coûts de développement institutionnel couverts par les colonisateurs, et la CAE est en train d’emprunter la même voie. Pour de grands regroupements régionaux tels que la ZLET, qui ont des populations plus hétérogènes, les coûts politiques en matière de fourniture de biens publics sont plus élevés. L’expérience européenne montre que les tensions entre économies d’échelle et hétérogénéité des préférences ne peuvent être que partiellement résolues à travers la décentralisation des différentes couches d’administration[5].

En Afrique, les spillovers régionaux sont particulièrement importants car les infrastructures de transport et de communications sont insuffisantes. Toutefois, la diversité ethnolinguistique de part et d’autre de frontières ‘artificielles’ implique de grandes différences de préférences en termes de politique, qui continueront dans le futur à entraver la fourniture de biens publics par l’adoption de politiques régionales communes au sein de grands groupements. La prise de décision commune internalise les spillovers, mais elle éloigne la politique commune de la politique nationale préférée par chacun (ce qui signifie une perte de souveraineté nationale). Par analogie avec l’expérience de l’UE, des initiatives telles que la ZLET et la ZLEC sont-elles un début de coopération institutionnelle et politique dans une perspective intergouvernementale où les institutions régionales poursuivent les intérêts économiques des populations nationales ? Ou bien, pour être plus optimiste, comme l’Union africaine (UA) l’espère, est-ce le début d’un processus fonctionnaliste où les institutions et les agents supranationaux développent un rôle autonome pour renforcer l’intégration?


[1] Luke, David and Zodwa Mabuza (2015) “The Tripartite Free Trade Area Agreement: A Milestone for Africa’s Regional integration process” Bridges Africa vol 4(6) http://www.ictsd.org/bridges-news/bridges-africa/news/the-tripartite-free-trade-area-agreement-a-milestone-for-africa%E2%80%99s

[2] Melo, Jaime de (2014) “The Tripartite FTA: Is it the Way to Deepen Integration in Africa?” http://www.brookings.edu/blogs/africa-in-focus/posts/2014/11/04-tripartite-free-trade-area-integration-africa-de-melo

[3] Melo, Jaime de and Anne Laski (2015) “Will West Africa’s Common External Tariff Protect Consumers?”http://www.theigc.org/blog/will-west-africas-common-external-tariff-protect-consumers/

[4] Melo, Jaime de and Yvonne Tsikata (2015) “Regional Integration in Africa: Challenges and Prospects”,http://www.ferdi.fr/en/publication/p93-regional-integration-africa-challenges-and-prospects

[5] Spoalore, Enrico “The Political Economy of European Integration”,http://sites.tufts.edu/enricospolaore/files/2012/08/The-Political-Economy-of-European-Integration.pdf

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