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Les dispositions relatives au TSD doivent répondre aux besoins des pays en développement et des pays les moins avancés. Comment peut-on les repenser dans cette optique ? 
 

Le traitement spécial et différencié (TSD) fait partie intégrante du système commercial multilatéral tel qu’il a été construit depuis la mise en place de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce – ou GATT, pour General Agreement on Tariffs and Trade. Les mesures de TSD visent à combler les écarts entre pays développés et pays en développement dans leur capacité à accepter et mettre en oeuvre les différentes disciplines commerciales, grâce notamment à des programmes d’assistance liée au commerce. Le TSD a passablement évolué au fil des années, depuis la volonté, lors des débuts du GATT, d’offrir une certaine flexibilité aux pays en développement dans l’application des quotas et des droits de douane, jusqu’à l’approche adoptée dans le cadre du Cycle de l’Uruguay, où l’attention s’est alors portée sur des dispositions de dérogation, de délais supplémentaires ou d’exemption des nouvelles disciplines, avec des engagements d’effort maximal de la part des pays développés pour offrir une assistance technique et d’autres formes de soutien aux pays en développement et aux pays les moins avancés (PMA).

Dans sa forme la plus récente, le TSD englobe l’accès spécial aux marchés, l’espace politique et le principe de réciprocité non-intégrale. Malgré l’évolution qu’a connue le TSD en vue d’inclure ces importants éléments, certains font valoir que dans la pratique, il n’a pas réellement atteint son objectif. Ils soulignent que jusqu’à présent, le TSD n’a pas réussi à offrir des moyens efficaces et adéquats de parvenir à une meilleure intégration de nombreux pays en développement ou PMA au sein du système commercial multilatéral, ou de favoriser un développement axé sur le commerce.

La Déclaration ministérielle de Doha a réaffirmé en 2001 l’importance des dispositions relatives au TSD, soulignant que l’intégration des pays en développement au système commercial multilatéral nécessite un accès significatif aux marchés, un soutien à la diversification de leur base de production et d’exportation, ainsi qu’une assistance technique relative au commerce et une aide au renforcement des capacités. Certains considèrent que les ambiguïtés d’interprétation et l’absence d’engagements obligatoires en matière d’assistance technique et de renforcement des capacités de la part des pays développés ont limité dans la pratique la portée des dispositions de TSD. Le paragraphe 44 de la Déclaration ministérielle de Doha, dans lequel les membres de l’OMC ont convenu que « toutes les dispositions relatives au traitement spécial et différencié seront réexaminées en vue de les renforcer et de les rendre plus précises, plus effectives et plus opérationnelles », met en lumière leur reconnaissance de l’inadéquation du TSD tel que reflété jusqu’alors dans les différents accords et les différentes décisions du GATT et de l’OMC.

Pour que les dispositions relatives au TSD soient efficaces, il est nécessaire de mettre en place des mesures pratiques, axées sur les résultats, et conçues pour répondre aux besoins et aux préoccupations spécifiques des pays bénéficiaires au niveau national. L’assistance doit viser en priorité les pays qui en ont le plus besoin, tout en répondant en même temps aux préoccupations de l’ensemble des pays en développement. Les programmes doivent également tenir compte des contraintes en termes de ressources et de capacités qui limitent l’aptitude de nombreux pays à faire usage de ces dispositions en leur faveur.

L’assistance technique : un aspect essentiel du TSD
L’assistance technique accordée dans le cadre du traitement spécial et différencié (TSD) doit être rendue plus précise et s’aligner sur les priorités et les dispositions institutionnelles locales. Elle doit également être mesurée par rapport à des références appropriées. Une évaluation des programmes d’aide pour le commerce (APC) montre ainsi qu’entre 2006 et 2013, près d’un quart des fonds promis pour l’APC n’ont pas été déboursés. La valeur des périodes de transition accordées aux pays en développement en vertu des dispositions relatives au TSD est remise en cause si l’assistance technique, ou le financement du développement, n’est pas fournie au cours de la période concernée. De plus, la pratique en matière de TSD qui consiste à simplement prolonger les périodes de transition, sans pour autant traiter les causes profondes du besoin d’exceptions, peut finir par aggraver le problème au lieu de le résoudre.

Les dispositions d’assistance technique liées au TSD n’étant pas obligatoires, il est particulièrement difficile de les faire appliquer. Cependant, des efforts supplémentaires peuvent, et devraient être faits pour assurer la prévisibilité du soutien une fois qu’il a été promis. Le TSD ne doit en aucun cas constituer un moyen pratique de laisser sur la touche les pays en développement de plus petite taille, qui ne représentent qu’une petite part des échanges internationaux, pendant que d’autres profitent de l’expansion du commerce international. À titre d’exemple, cela semble être le cas concernant l’article 66.2 de l’Accord sur les ADPIC, où les promesses d’assistance aux PMA pour le développement de capacités leur permettant d’appliquer les disciplines de l’article 66.1 semblent avoir été ignorées au profit de la prorogation des exceptions.

Identifier et résoudre certains problèmes actuels du TSD
L’approche du TSD adoptée dans l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) répond en partie à ces insuffisances. En faisant de la capacité à appliquer une disposition de l’accord une condition préalable à l’obligation légale de mettre cette mesure en oeuvre, l’AFE cherche à permettre aux membres de l’OMC de participer, plutôt que de déroger, en tant que principe fondamental. Certes, l’AFE souffre encore du dilemme non résolu du caractère « obligatoire » l’assistance technique relative au commerce et du renforcement des capacités. Néanmoins, il accorde une priorité manifeste à l’inclusion du soutien au renforcement des capacités en tant qu’élément de suivi permettant d’évaluer le niveau de mise en œuvre d’une nouvelle mesure. Cela responsabilise, à défaut de rendre obligatoire, la promesse d’assistance technique et de renforcement des capacités. Il reste à voir si cela aura un effet positif sur l’évolution future du TSD.

Le débat conceptuel sur le TSD est largement devenu bidimensionnel. D’un côté, les appels à ce que les pays en développement plus avancés acceptent une « graduation », et abandonnent dans le même temps une partie substantielle de leurs droits au TSD, sont devenus une constante du débat sur tous les aspects du Programme de Doha pour le développement (PDD). De l’autre côté, on assiste également à une volonté de recentrer le TSD sur les PMA. Les deux approches posent des défis importants au principe du TSD en tant qu’outil de développement par le biais du commerce. Si l’on souhaite que le TSD constitue en effet un tel outil, alors il a certainement un rôle à jouer aussi longtemps qu’un pays reste un pays en développement.

Il existe de nombreux exemples de pays en développement réduisant volontairement leurs demandes, ou augmentant leurs contributions à certaines initiatives de l’OMC, sans se déclarer pour autant développés ou indiquer qu’ils ne souhaitent plus bénéficier des mesures de TSD. Cela devrait constituer le principe directeur d’une adaptation du TSD pour les pays en développement qui disposent de capacités plus solides dans les domaines concernés par les négociations. En effet, la nature même de l’OMC laisse une marge de manœuvre considérable aux membres pour déterminer la portée et la profondeur de tout nouvel engagement. Le TSD ne fait qu’ajouter un facteur axé sur le développement dans la définition de ces flexibilités déterminées par les membres.

Les mesures de TSD doivent être développées en vue de promouvoir la croissance dans les pays en développement et de contribuer au renforcement du commerce et de l’économie au niveau mondial, sans pour autant porter atteinte aux intérêts commerciaux légitimes des pays développés. De la même manière, les pays développés devraient éviter de « bloquer l’accès » à des pratiques de protection ou de promotion des échanges désormais réglementées dans le cadre d’accords commerciaux multilatéraux (ACM) sans prendre en considération, au préalable, leur contribution dans des pays suivant des voies de développement similaires.

Dans le même temps, le TSD ne doit pas chercher à préserver des pratiques intrinsèquement dommageables. Il est nécessaire de trouver un certain équilibre, qui permette aux pays en développement de faire usage de l’éventail complet des mesures ayant favorisé le développement des pays développés, tout en mettant un terme à des pratiques fondamentalement préjudiciables pour tous. Les pays en développement doivent également veiller à ce que les mesures visant à préserver leur espace politique soient fondées sur une évaluation réaliste de leur besoin de flexibilités dans l’élaboration de leurs politiques actuelles ou futures.

Dans ce contexte, les membres de l’OMC devraient utiliser le « mécanisme de suivi », récemment mis en place par le Comité du commerce et du développement, pour mesurer l’efficacité des mesures de TSD, afin de les aider à déterminer la manière dont ces mesures peuvent avoir l’impact attendu en matière de commerce et de développement. Pour de nombreux PMA et autres pays en développement, l’agriculture reste la source principale d’emplois et de rentrées de devises. Cependant, la part des exportations agricoles des PMA a baissé au fil du temps. Beaucoup de pays en développement ont un important potentiel inexploité dans le domaine agricole. Le développement de leur secteur rural constitue une priorité importante en termes de développement et de sécurité alimentaire. Ils ont donc besoin d’un changement des règles qui régissent la production agricole afin de faciliter la réalisation de ces objectifs. Pour ces pays, le principal enjeu ne consiste pas à préserver le statu quo, mais à gagner de nouvelles opportunités d’expansion de leurs exportations et donc d’amélioration de leurs perspectives de croissance économique et de développement durable.

Pour de nombreux pays en développement, y compris les petites économies vulnérables (PEV), les obstacles non tarifaires (ONT) restent une question prioritaire, car ils sont considérés par beaucoup comme la principale entrave à l’amélioration de leurs performances commerciales. Dans le même temps, l’accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent (FDSC) est considéré par les PMA comme un résultat potentiel important, qui favoriserait une meilleure intégration de leurs économies à l’échelon mondial. Cet accès préférentiel était demandé avec insistance par les PMA au moment du lancement du PDD en 2001. Alors qu’il existait un large soutien pour un accès aux marchés en FDSC en faveur des PMA, certains pays développés, dont le régime SGP (système généralisé de préférences) ne couvrait pas de nombreuses exportations importantes en provenance des PMA, se sont opposés à une initiative FDSC globale.

Dans le même temps, certains pays en développement et PMA ont manifesté leur inquiétude quant à l’impact qu’aurait une application complète d’une telle initiative FDSC. Leur principale crainte réside dans l’érosion potentielle des avantages dont certains pays en développement et PMA bénéficient dans le cadre de régimes préférentiels. Cet aspect doit être pris en compte tout en reconnaissant que pour certains pays en développement et PMA, l’accès aux marchés en FDSC a encore gagné en importance en raison de la prolifération de certains accords commerciaux préférentiels. Même s’il faut bien reconnaître que beaucoup de pays développés, ainsi que certains pays en développement, ont déjà mis en application le principe d’accès aux marchés en FDSC dans leurs régimes préférentiels, la formalisation ainsi que l’élargissement de la portée de certains de ces engagements offrirait une plus grande sécurité et une prévisibilité accrue en matière d’accès à certains marchés clés.

Compte-tenu du rôle croissant joué par le secteur des services dans leur économie, les PMA accordent une grande importance aux dispositions de TSD de l’Accord général sur le commerce des services (GATS). Les efforts visant à obtenir des engagements précis au titre de la dérogation sur les services des PMA constituent une priorité pour de nombreux membres de l’OMC. En même temps, il convient également de prêter attention aux difficultés rencontrées par certains pays en développement pour s’assurer du respect de certains engagements particuliers du GATS.

Conclusion
L’OMC se doit de fournir des règles qui permettent à ses membres d’avancer sans entraver le progrès des autres. Le TSD reste donc une mesure essentielle, et même vitale, pour l’efficacité et la crédibilité de l’OMC en tant qu’institution qui soutient le développement. Une approche du TSD efficace pour le 21ème siècle serait une approche qui offre aux pays en développement et aux PMA des outils flexibles et efficaces pour renforcer leur intégration au sein du système commercial multilatéral et parvenir au développement durable grâce au commerce.

L’approche du TSD adoptée dans l’Accord de facilitation des échanges (AFE) et les efforts en cours pour réaliser les objectifs définis au paragraphe 44 du PDD fournissent des pistes pour une actualisation du TSD, en vue de mieux aider les pays en développement et les PMA dans leurs efforts de développement par le biais du commerce. Le message clair du paragraphe 44 – à savoir que les mesures de TSD doivent être réexaminées en vue de les rendre plus précises, plus effectives et plus opérationnelles – souligne également l’importance de s’assurer que toutes les nouvelles approches du TSD respectent cette norme dès le départ. Les mesures de TSD doivent avoir des objectifs clairement définis, et être appropriées au vu des objectifs qu’elles comptent remplir. Il s’agit d’une question systémique importante, non seulement pour le système commercial multilatéral dans son ensemble, mais encore plus pour les pays concernés par ces mesures.

Auteur: Wayne McCook, Représentant permanent de la Jamaïque auprès de l’Office des Nations unies, de l’OMC et des autres organisations internationales à Genève, Suisse.

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