ENDACACID

Par Natalie Jones

L’élimination des subventions aux combustibles fossiles représente un défi, mais c’est également une occasion importante de renforcer l’action climatique et d’évoluer vers une économie à faible teneur en carbone.  

Bien que le commerce international et la lutte contre le changement climatique soient perçus par certains comme ayant des objectifs contradictoires, il existe en fait une symbiose entre les deux, car le commerce comme le climat sont étroitement liés au développement durable. Ces liens étroits sont particulièrement manifestes dans le cas des subventions aux combustibles fossiles, qui vont à l’encontre des objectifs tant économiques qu’environnementaux. Ces subventions constituent un défi pour l’atténuation du changement climatique car elles incitent à l’utilisation d’énergies causant d’importantes émissions de gaz à effet de serre, telles que le charbon, le pétrole et le gaz, et peuvent être un poids considérable pour les budgets publics. À l’inverse, leur abolition représente une occasion de stimuler la compétitivité, en éliminant les distorsions aux marchés qu’elles engendrent, et de mettre les dépenses publiques au service d’un changement vers une économie à faible teneur en carbone.

La nécessité d’éliminer les subventions aux combustibles fossiles a été reconnue par le G-20, ainsi que par l’ancien Directeur général de l’OMC, Pascal Lamy, qui en 2013 a caractérisé l’incapacité de l’institution à s’attaquer aux subventions aux combustibles fossiles comme une véritable « opportunité ratée ». L’ancien Directeur général adjoint, Harsha Vardhana, déclarait également, en 2010 : « Il convient de mener une réflexion sur le lien entre le commerce et le changement climatique et sur le rôle éventuel de l’arsenal de règles de l’OMC sur une question telle que les subventions aux combustibles fossiles ».

Bon nombre de travaux académiques ont été consacrés à l’examen des possibilités, pour le système du commerce international, de soutenir le développement des énergies renouvelables. Par exemple, certains se sont notamment penchés sur la portée de la clause d’exception générale de l’article XX du l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT)[1]. Cependant, la question des subventions aux combustibles fossiles est peut-être à la fois plus urgente et plus facile à résoudre car, en théorie, la suppression de ces subventions suscite moins de controverses que l’utilisation de subventions aux énergies renouvelables.

Bien que les dirigeants mondiaux soient parvenus, en décembre dernier, à un nouvel accord sur le changement climatique pour l’après-2020 (Accord de Paris) à l’issue de la Vingt-et-unième Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP 21 de la CCNUCC), les négociations n’ont pas abordé la question des subventions aux combustibles fossiles de manière significative. Dans un monde désormais réuni autour d’un ensemble d’Objectifs de développement durable (ODD) intégrés, qui établissent un équilibre entre les objectifs environnementaux, économiques et sociaux, il est donc grand temps pour le domaine du commerce de se montrer à la hauteur des attentes.

Les subventions aux combustibles fossiles : un défi et une opportunité
Selon les estimations de l’Agence internationale de l’énergie (AIE), les subventions aux combustibles fossiles s’élevaient, fin 2014, à 548 milliards US$ par an. L’AIE a également constaté que rien qu’au Moyen-Orient, deux millions de barils de pétrole par jour servent à produire de l’électricité, « alors qu’en l’absence de subventions, les technologies relatives aux énergies renouvelables seraient concurrentielles par rapport aux centrales thermiques à pétrole ». Le Fonds monétaire international (FMI), quant à lui, pointe du doigt le fait que les subventions aux combustibles fossiles avant impôts comptent pour 0,7 pourcent du PIB mondial, soit 2 pourcent des recettes publiques totales.

Du point de vue du changement climatique, il y a un besoin urgent d’abolir les subventions aux combustibles fossiles, car comme les estimations le suggèrent, ce sont jusqu’à 80 pourcent de toutes les réserves de combustibles fossiles qui doivent rester sous terre pour éviter les effets les plus désastreux d’un dérèglement du climat mondial. Une récente étude indique que la suppression des subventions aux combustibles fossiles par un groupe de 20 pays d’ici la fin de la décennie réduirait en moyenne de 11 pourcent les émissions nationales de ces pays.

Pour ce qui est du commerce, il existe diverses raisons de supprimer les subventions aux combustibles fossiles[2]. En premier lieu, elles nuisent à la compétitivité des énergies renouvelables en tirant à la baisse le prix de leurs alternatives, les énergies fossiles. Ce faisant, elles créent un avantage en termes de coût de manière artificielle. L’AIE a montré que lorsque les ressources sont bonnes, les technologies hydrauliques, géothermales, éoliennes et photovoltaïques peuvent concurrencer, sur le plan des coûts, les nouvelles centrales thermiques à pétrole, même sans subventions basées sur la production. Certaines subventions aux combustibles fossiles vont jusqu’à soutenir l’utilisation de réserves de charbon qui n’auraient sinon pas été économiquement rentables.

En second lieu, de nombreux systèmes de génération d’électricité étant basés sur la production à partir d’énergies fossiles, les subventions à de tels combustibles ont pour effet de verrouiller et de renforcer les technologies de production en place. Elles imposent ainsi des obstacles aux nouveaux acteurs qui tentent de développer des technologies renouvelables. Elles réduisent la marge fiscale disponible pour l’investissement dans d’autres sous-secteurs énergétiques plus productifs, en évinçant les investisseurs et en faussant les décisions en matière d’investissement. C’est particulièrement préoccupant car les nouvelles centrales de production électrique qui voient le jour en raison des incitations créées par les subventions aux combustibles fossiles resteront en service pour des décennies, ce qui verrouille le problème.

Enfin, les subventions aux énergies fossiles contribuent également à une sous-évaluation des externalités environnementales et sociales de ces énergies. Cela signifie qu’en définitive, les prix de l’énergie produite avec des combustibles fossiles ne reflètent pas son coût réel.

Les systèmes de double fixation des prix constituent un bon exemple de subventions aux combustibles fossiles. En vertu de ces derniers, les pouvoirs publics fixent, pour la consommation domestique de combustibles fossiles, un prix inférieur au prix facturé pour le combustible exporté. Cette démarche est problématique du point de vue tant environnemental que commercial, puisqu’elle encourage la surconsommation de combustibles fossiles et fournit aux industries nationales des intrants énergétiques bon marché par rapport aux prix payés par les concurrents [3].

Cependant, il n’est pas nécessaire qu’il en soit ainsi. À l’heure actuelle, les pouvoirs publics à travers le monde ont la possibilité d’abolir les subventions aux combustibles fossiles. La conclusion de l’Accord de Paris sur le climat donne aux autorités un mandat clair allant dans ce sens et la baisse des prix du pétrole représente une incitation supplémentaire. Cette réforme serait susceptible de réduire la charge fiscale, d’améliorer la stabilité macroéconomique, d’encourager la conservation et l’efficience énergétiques, de freiner l’épuisement des ressources et de réduire la pollution et les émissions de gaz à effet de serre [4].

Les subventions et le cadre de l’OMC
Le système commercial multilatéral ne s’est pas encore attaqué au défi de la réforme des subventions aux combustibles fossiles. Le cadre qu’il constitue pourrait néanmoins fournir un mécanisme puissant pour réduite de telles subventions. L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SMC) est le principal instrument qui régit les subventions à l’OMC. Il définit une subvention, dans les grandes lignes, comme une contribution financière des pouvoirs publics ou d’un organisme public qui confère un avantage. Le concept de « contribution financière » comprend des transferts directs de fonds, de dons et de participation au capital social ; des transferts directs potentiels de fonds ou de passif tels que les garanties de prêts ; l’abandon d’impôts ou de recettes publiques normalement exigibles ; la fourniture par les pouvoirs publics de biens et de services autres que des infrastructures générales ; l’achat de biens par les pouvoirs publics ; des versements effectués par les pouvoirs publics à un mécanisme de financement ou par l’intermédiaire d’un organisme privé.

Cependant, bien que l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires ait le profil le plus indiqué en tant qu’instrument multilatéral pouvant aider à soutenir la réduction des subventions aux combustibles fossiles, les règles existantes n’ont pas, jusqu’ici, été utilisées à cette fin. L’Accord restreint l’utilisation des subventions dans deux cas de figures : lorsqu’elles sont considérées comme ayant intrinsèquement des effets de distorsion des échanges, et lorsqu’il est démontré qu’elles ont des « effets défavorables » sur les autres membres de l’OMC. Ainsi, les subventions sont interdites si elles sont subordonnées aux résultats à l’exportation ou à l’utilisation de produits nationaux de préférence aux produits importés. Ces subventions sont interdites parce qu’elles ont un impact direct sur les échanges. Même quand elles ne sont pas strictement interdites en tant que telles, les subventions peuvent toujours « donner lieu à une action » si elles sont « spécifiques » à une entreprise, une industrie ou une région et ont des effets défavorables sur les intérêts d’autres membres de l’OMC.

Toutefois, même si l’une ou l’autre de ces classes pourrait s’appliquer aux subventions aux combustibles fossiles en fonction de leur formulation, il semble difficile d’être en mesure de prouver les effets défavorables ou la spécificité, au sens large, de la production économique et des modes de consommation d’un pays donné. Par ailleurs, certains gouvernements ont également fait valoir que le cas résiduel des subventions « ne pouvant donner lieu à une action » s’applique aux régimes de double fixation des prix, mais ces arguments n’ont pas rencontré un écho significatif.

Au titre de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires, les membres de l’OMC sont tenus de divulguer de manière détaillée leurs octrois de subventions, mais les taux de notification sont restés particulièrement faibles car le mécanisme ne dispose pas de moyens effectifs de mise en œuvre ou de sanction. Les dynamiques politiques constituent également un facteur tout à fait déterminant, en particulier lorsque les États producteurs s’opposent à de nouvelles disciplines de l’OMC sur les subventions aux produits énergétiques, et se montrent peu disposés à divulguer les subventions existantes.

L’OMC serait un forum de négociation approprié pour examiner la question des subventions aux combustibles fossiles pour diverses raisons : l’OMC compte un grand nombre de membres ; elle est en mesure de répondre aux besoins des pays en développement par l’intermédiaire de dispositions différenciées ; elle dispose déjà de mécanismes de notification ; et elle a un mécanisme de mise en application efficace avec l’Organe de règlement des différends. Dans l’optique d’apporter une meilleure réponse à la question des subventions aux combustibles fossiles sans changements structurels significatifs, ce qui est important au vu des facteurs politiques antérieurement mentionnés, l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires pourrait servir de cadre juridique.

Solutions, acteurs et incitations
Cette section présente des options de réforme des règles commerciales. L’objectif est la suppression des subventions aux combustibles fossiles car elle constitue la meilleure solution pour corriger les distorsions du marché provoquées par ces subventions, « afin que le coût de l’énergie reflète pleinement les coûts associés à chaque type de production »[5].


Intégrer les subventions aux énergies fossile dans l’accord SCM
Il y a plusieurs défis à relever pour intégrer les subventions aux combustibles fossiles dans l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires. Il y a lieu de montrer que les subventions aux combustibles fossiles sont spécifiques et qu’elles entraînent un des trois types d’effets commerciaux défavorables figurant à l’article 5 de l’accord. Il sera peut-être nécessaire, à terme, d’élargir la catégorie de subventions interdites, une option qui a d’ores et déjà été suggérée par des acteurs tels que l’UE et les États-Unis.

Des exigences de notifications plus efficaces
À l’heure actuelle, le cadre de divulgation et de transparence de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires est fondamentalement limité, en raison de son manque de moyens de mise en application efficaces. De nombreux auteurs imputent ceci à l’absence de sanctions en cas de non-respect ainsi qu’à un grand nombre de notifications inexactes ou incorrectes, ce qui entraîne un nivellement vers le bas.[6] Une solution évidente serait de mettre en place un mécanisme de sanction dans les cas où les obligations de divulgation ne sont pas respectées de manière adéquate. Cependant, une telle option ne semble pas réalisable d’un point de vue politique.

Un nouvel accord sur les subventions à l’énergie
Comme le notent certains auteurs, un précédent d’approche sectorielle existe en matière de subventions, à savoir dans les négociations sur l’agriculture, ainsi que dans celles sur la pêche. Le mandat de négociation sur la pêche, en particulier, pourrait servir de base solide pour l’adoption d’une approche holistique des effets défavorables des subventions. La réglementation des subventions aux combustibles fossiles est toutefois susceptible de présenter des défis plus complexes que dans le cas des subventions à la pêche.

Acteurs et incitations
De plus, outre l’OMC et la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), de nombreuses autres organisations internationales sont liées au domaine des subventions à l’énergie. L’AIE et l’OCDE ont toutes deux « de solides capacités de recherche pour identifier, mesurer et analyser les impacts des subventions aux combustibles fossiles. » La Banque mondiale et le FMI ont de l’expérience en matière de soutien aux pays en développement pour les aider à réformer les subventions et à introduire des mesures de réduction de la pauvreté plus efficaces. Le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) a également effectué des recherches essentielles sur les questions, les avantages et les défis clés dans le cadre de la réforme des subventions aux combustibles fossiles.  

Les attitudes générales adoptées par les membres de l’OMC sont essentielles pour déterminer si et quand la réforme des subventions aux combustibles fossiles interviendra. Même si, il faut bien l’admettre, elle ne figure pas actuellement au cœur de l’ordre du jour commercial multilatéral, jusqu’ici assez peu identifiable, il peut y avoir davantage d’incitations à la prise en compte des subventions aux combustibles fossiles dès lors que la sécurité énergétique et le changement climatique deviennent de plus hautes priorités nationales ; on peut également soutenir, à l’inverse, que les préoccupations en matière de sécurité énergétique jouent un rôle dans la poursuite des subventions aux combustibles fossiles. Que le G-20 se soit à maintes reprises exprimé sur les subventions aux combustibles fossiles, comme on l’a noté dans l’introduction,  est un signe prometteur en ce qui concerne l’humeur politique. La conclusion de l’Accord de Paris et les déclarations faites par les ministres lors de la COP 21 sont d’autres signes prometteurs eu égard à la nécessité d’éliminer progressivement les combustibles fossiles.

Lang et al. font valoir que “les efforts d’une palette d’institutions diverses seront nécessaires dans le court et le moyen terme” pour forger une coopération internationale sur la réduction des combustibles fossiles, car un tel processus nécessite une vision stratégique, une planification minutieuse, un déploiement de recherches et de ressources politiques peu communes, ainsi qu’un engagement et une volonté politique à long terme[7].

Le temps presse
Il y a des raisons pressantes de supprimer les subventions aux combustibles fossiles, que ce soit du point de vue du commerce ou du changement climatique. À l’heure actuelle, le système de l’OMC, et en particulier l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires, offrent l’option théorique la plus prometteuse en tant que plateforme multilatérale visant à aider les pays à entreprendre les réformes nécessaires. Au nombre des options figure celle de l’intégration explicite des subventions aux combustibles fossiles dans le champ de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires, ou celle de la création d’un nouvel accord sectoriel sur les subventions à l’énergie. Le renforcement des exigences en matière de divulgation et de notification, pour y inclure des procédures de mise en œuvre et d’application efficaces, contribuerait également à accroître la transparence sur les subventions aux combustibles fossiles.

Les perspectives réalistes de réussite de toute réforme dépendent à termes de la volonté politique des membres de l’OMC. Cette incitation politique peut s’accroître avec le temps dès lors que le changement climatique et la sécurité énergétique deviennent pour les États des préoccupations de plus en plus importantes. Les pouvoirs publics devraient faire de la réforme des subventions aux combustibles fossiles une priorité pour des raisons commerciales et environnementales. Ceci serait une contribution particulièrement utile de la communauté du commerce à la réalisation du nouvel Agenda 2030 et de ses Objectifs de développement durable (ODD). 


Cet article a été sélectionné dans le cadre du concours de rédaction TDS Bridges, auquel plus d’une centaine d’étudiants ont participé. 


 

  1. Voir par exemple Leal-Arcas, Rafael. “Trade Proposals for Climate Action.” Trade, Law and Development 6.1 (2014): 11, 13.
  2. Bridle, Richard and Kitson, Lucy. The Impact of Fossil-Fuel Subsidies on Renewable Electricity Generation. Winnipeg/Geneva: IISD/GSI, Décembre 2014.
  3. Meyer, Timothy. “Energy Subsidies and the World Trade Organization.” ASIL Insights 17.22 (2013): 11.
  4. Beaton, Christopher, Gerasimchuk, Ivetta, Laan, Tara, Lang, Kerryn, Vis-Dunbar, Damon and Wooders, Peter. A guidebook to fossil-fuel subsidy reform for policy-makers in Southeast Asia. Winnipeg/Geneva: IISD/GSI, 2013.
  5. Bridle, Richard and Kitson, Lucy. op. cit. 
  6. Bigdeli, Sadeq Z. “Will the friends of climate emerge in the WTO? The prospects of applying the fisheries subsidies model to energy subsidies.” CCLR 1 (2013) 78–88. Steenblik, Ron and Simón, Juan. A new template for notifying subsidies to the WTO. Winnipeg: IISD, 2006.
  7. Lang, Kerryn, Wooders, Peter and Kulovesi, Kati. Increasing the Momentum of Fossil-Fuel Subsidy Reform: A Roadmap for international cooperation. Winnipeg: IISD, juin 2010

 

Natalie Jones
Étudiante, LLM en droit
international, Université de
Cambridge, Royame-Uni.

 

 

 

 

 

 

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