ENDACACID


par Bineswaree Bolaky 

Pour que l’Afrique puisse tirer pleinement parti des avantages du développement, les services doivent jouer un rôle accru dans sa transformation structurelle et ses processus de croissance économique. Il lui faudra pour cela surmonter certaines difficultés sous-jacentes relatives à la réglementation des services d’infrastructure.

Les services ont un rôle fondamental à jouer dans le contexte de la stratégie de développement de l’Afrique, que celle-ci se fonde sur l’exploitation des ressources naturelles ou sur des industries légères et des industries manufacturières à forte intensité de main d’œuvre. Dans l’un ou l’autre cas, il sera essentiel de savoir comment exploiter encore plus le potentiel des services en Afrique.

Le continent exploite déjà certaines des opportunités offertes par le secteur des services. Quelques pays africains ont ainsi réussi à développer leurs industries de services à un niveau régional. Quelques exemples notoires en sont les services financiers et bancaires de Maurice et du Nigeria, l’industrie du transport aérien de passagers et de marchandises en Éthiopie et en Afrique du Sud, le secteur des services d’éducation en Ouganda et au Ghana, les services de télécommunication en Égypte et l’industrie des services portuaires à Djibouti et au Kenya.

D’importantes difficultés restent toutefois à surmonter, en particulier dans la mesure où l’Afrique doit passer d’une croissance tirée par la consommation à des sources de croissance plus durables dans le cadre d’une transformation structurelle. L’une de ces difficultés consiste à développer le potentiel commercial du secteur africain des services. En 2012, l’Afrique ne représentait que 2,2 pourcent du total des exportations mondiales de services, contre 3,6 pourcent pour l’Amérique en développement et 24,3 pourcent pour l’Asie en développement. En ce qui concerne les importations de services, la part de l’Afrique était de 4 pourcent du total mondial, contre 5,2 pourcent pour l’Amérique en développement et 27,9 pourcent pour l’Asie en développement. Onze pays africains seulement ont constamment été exportateurs nets de services depuis 2005 (Cap Vert, Djibouti, Égypte, Erythrée, Kenya, Maurice, Maroc, Namibie, Seychelles, Tunisie et Tanzanie). À l’exception de Djibouti et du Kenya, ces pays sont principalement exportateurs de services de voyage. Les services africains restent dans une large mesure non-exportables et ne comportent que peu de valeur ajoutée.

Une autre difficulté réside dans l’importance du secteur informel, qui constitue une caractéristique notable du secteur des services en Afrique et des économies africaines dans leur ensemble. Le secteur informel en Afrique représente de 50 à 80 pourcent du PIB, 60 à 80 pourcent du total des emplois et près de 90 pourcent des créations d’emplois. Certains des secteurs de services à très forte croissance dans les pays d’Afrique de l’Ouest (commerce de gros et de détail, restauration et transports) sont dominés par des entreprises informelles. Les services africains sont largement informels et dominés par de petits acteurs économiques.

Malgré ces difficultés, le secteur des services en Afrique a récemment connu une forte croissance. Sur la période 2009-2012, il a progressé deux fois plus vite que la moyenne mondiale (au rythme de 4,6 pourcent). Cette croissance a été particulièrement forte en Afrique de l’Est et en Afrique de l’Ouest. Le continent doit toutefois réduire sa dépendance à l’égard des services non-exportables de subsistance pour développer des services générant davantage de valeur ajoutée et pouvant servir de catalyseur à la transformation structurelle de l’Afrique. La question clé en matière de politique est donc la suivante : comment faire en sorte que cette croissance fondée sur les services se traduise par une transformation structurelle, des emplois durables et un développement inclusif pour l’Afrique? 

 

Les services en tant que moteur de la transformation structurelle de l’Afrique
En tant que secteur prédominant dans de nombreuses économies africaines, le secteur des services doit soutenir le processus de transformation structurelle, c’est-à-dire le passage d’activités à faible productivité́ à des activités à forte productivité́, avec une diminution de la part de l’agriculture dans la production et l’emploi et un accroissement de la part des activités manufacturières et des services modernes. Quelques sous-secteurs de services dynamiques offrent un potentiel de soutien de cette transformation structurelle qui reste à exploiter. Par exemple, les services de logistique et de distribution pourraient être extrêmement profitables à l’agriculture (y compris les industries agroalimentaires et le commerce des denrées alimentaires) et au secteur manufacturier en Afrique. Les décideurs africains doivent donc encourager la fourniture de services plus sophistiqués, se caractérisant par une plus grande valeur ajoutée et offrant des possibilités de transfert de technologie et d’interaction avec les autres secteurs de l’économie. Une telle approche doit s’inscrire dans le cadre d’une stratégie globale visant à encourager la transformation structurelle des économies africaines.

Jusqu’à présent, les progrès en ce sens restent limités sur le continent. De nombreux pays africains sont passés d’une économie agricole à une économie de services essentiellement non-exportables, sans connaitre un développement de leur secteur manufacturier s’accompagnant d’une amélioration sensible de la productivité́, d’une création d’emplois formels, du développement d’exportations de biens davantage transformés et d’une diffusion de la technologie dans l’ensemble de l’économie. Pendant les périodes 2001–2004 et 2009–2012, 30 des 45 pays où la part des services dans la production a augmenté ont vu leur secteur manufacturier se contracter. Cela donne à penser que les complémentarités entre les deux secteurs n’ont pas encore été développées et pleinement exploitées. Accroître les complémentarités, c’est-à-dire renforcer les relations de production et de demande entre les services, les industries manufacturières et l’agriculture, reste un objectif nécessaire à l’échelle du continent. Le secteur des services a un rôle essentiel à jouer dans le développement industriel et manufacturier des pays africains, ainsi que pour stimuler la productivité́ agricole.

Les services jouent en effet un rôle crucial dans de nombreuses chaînes ou filières de production et de vente. Il existe d’importants liens intrants-extrants entre les activités manufacturières et les services. Dans le cas de l’Afrique du Sud, il a été́ estimé, dans une étude, que 25,3 pourcent des facteurs intermédiaires dans le secteur manufacturier provenaient des services (dont l’essentiel sont des services commerciaux et financiers) et 24,7 pourcent des facteurs intermédiaires pour les services venaient des activités manufacturières (Tregenna, 2007). Si l’on exclut les facteurs intermédiaires importés, 31,4 pourcent de l’ensemble des facteurs intermédiaires d’origine locale utilisés dans le secteur manufacturier provenaient du secteur des services et 18,6 pourcent de l’ensemble des facteurs intermédiaires de source locale utilisées dans les services venaient du secteur manufacturier. Les pays africains doivent certes s’efforcer de développer leur secteur manufacturier, mais ils doivent aussi avoir pour objectif d’accroître la compétitivité́ de leur secteur national des services

Certains secteurs de services sont également considérés comme indispensables à l’activité́ économique et ont un impact direct sur les facteurs de transformation structurelle. Les services d’infrastructure (transports, télécommunications, eau, énergie, services financiers), en particulier, sont d’une importance critique pour le développement économique dans le cadre de cette transformation structurelle. Ils peuvent aider à remédier au déficit d’infrastructures matérielles de l’Afrique et à la faiblesse du développement manufacturier afin de favoriser une croissance inclusive. Les services d’infrastructure donnent également accès à des services de base (électricité́, gaz, eau potable) qui seront indispensables à la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD) d’ici 2030. Enfin, les services d’infrastructure sont essentiels au développement d’autres secteurs de services, dont le tourisme, la distribution (de gros et de détail), les services de technologies de l’information et de la communication (TIC), et les services de délocalisation de systèmes de gestion. Leur contribution à la transformation structurelle et au développement économique et social de l’Afrique passe par un environnement institutionnel et réglementaire favorable.

L’article posait initialement la question suivante : comment faire en sorte que cette croissance fondée sur les services se traduise par une transformation structurelle, des emplois durables et un développement inclusif pour l’Afrique ? La réponse passe en partie par une amélioration de la fourniture des services d’infrastructure en Afrique à travers une réglementation plus efficace du secteur. Les services d’infrastructure fournis restent insuffisants et leur coût est élevé́. Bon nombre d’échecs et de dysfonctionnements rencontrés par le secteur pourraient être résolus par des réformes réglementaires dans les pays africains.

 

Le rôle crucial des services d’infrastructure
L’insuffisance des services d’infrastructure reste un obstacle majeur à la réalisation du plein potentiel de croissance économique transformatrice en Afrique. Le continent doit accroître ses investissements d’infrastructure, notamment dans divers sous-secteurs de services, pour atteindre ses objectifs de développement en matière de transformation structurelle et de diversification économique. Remédier à cette situation exigera un vaste programme d’investissement, estimé à 93 milliards US$ par an. Une amélioration des infrastructures et de la fourniture de services, tels que les services financiers, pourrait contribuer à la croissance du secteur manufacturier en Afrique, secteur où la compétitivité des entreprises africaines est faible. La structure des coûts des entreprises, et notamment l’écart entre coûts directs et coûts indirects de production, pèsent sur la compétitivité des industries manufacturières africaines. Une étude montre que le très faible niveau global de rentabilité  des entreprises africaines, par rapport à ce que l’on observe ailleurs, tient à des coûts indirects élevés (Eifert et al. 2008). Les entreprises des autres régions en développement, qui affichent de meilleurs résultats, ont des coûts indirects qui représentent moins de 15 pourcent des coûts totaux, tandis que dans les pays africains pauvres, la proportion est de 20 à 30 pourcent, souvent plus que les coûts de main d’œuvre. On peut voir qu’une part considérable des coûts indirects des entreprises africaines correspond à des coûts liés aux infrastructures et aux services publics – énergie, transports, communications, eau, sécurité –, dont les carences obèrent considérablement la compétitivité internationale des producteurs africains d’articles manufacturés.

Le potentiel de croissance économique transformative de l’Afrique est particulièrement bridé par l’état des services d’infrastructure. Les services d’infrastructure étant généralement tributaires de réseaux monopolistiques (publics ou privés, locaux et/ou nationaux), la réglementation économique du secteur est importante et doit se soucier des questions de concurrence (asymétries de l’information et abus de position) et des intérêts des consommateurs (accès universel, coût abordable et qualité). À la faveur de l’intégration croissante des systèmes d’infrastructure dans le cadre d’initiatives panafricaines (par exemple, le Programme de développement de l’infrastructure en Afrique) et de marchés communs de l’électricité, une réglementation régionale efficace est nécessaire pour tirer parti dans une large mesure des économies d’échelle et des ressources partagées.

Comme indiqué, la réglementation des services d’infrastructure joue également un rôle essentiel en garantissant l’accès pour un coût abordable à des services de qualité, qui sont des éléments intimement liés. Le type de réglementation importe : une entreprise risque d’être moins incitée à apporter des améliorations en matière de qualité, d’accès et d’efficacité si la réglementation porte seulement sur les intrants ou les procédés et non pas sur les produits ou les résultats. Si un pays décide d’ouvrir ce secteur, le calendrier de privatisation et la mise en place d’institutions de réglementation jouent aussi un rôle important, car l’instauration d’un cadre institutionnel favorisant la concurrence et garantissant l’accès pour un coût abordable à des services de qualité, préalablement à la privatisation des services d’infrastructure, est corrélée à une hausse de l’investissement et à un élargissement de l’offre de services.

Un consensus se dégage de plus en plus sur les principales caractéristiques d’un cadre réglementaire moderne et de l’organisme chargé de sa mise en œuvre. Les principales caractéristiques d’une réglementation efficace des entreprises d’utilité publique privatisées sont la cohérence, l’indépendance, la responsabilité, la prévisibilité, la transparence et la capacité, parallèlement à l’accessibilité, à l’abordabilité, à la propriété et au contrôle de qualité. La cohérence suppose que les lois sur lesquelles repose la réglementation soient concordantes et établissent clairement les responsabilités entre les organismes municipaux et nationaux de réglementation. La prévisibilité fait référence à la stabilité globale du processus de prise de décisions dans le cadre réglementaire, la confiance dans le processus de prise de décisions d’un organe de réglementation étant importante aux yeux des investisseurs à long terme dans les activités de réseau. La capacité a trait à la qualité des ressources humaines dont dispose l’autorité et au caractère adéquat des effectifs. Les organes de réglementation devraient être renforcés, autorisés à fonctionner de manière indépendante et adaptés aux besoins particuliers de chaque État. Il est également important de minimiser l’interférence de l’État dans les décisions réglementaires.

 

L’Afrique mal classée en termes d’indépendance réglementaire
La plupart des États africains affichent un faible degré d’indépendance de leurs autorités de réglementation dans l’ensemble des secteurs et les modèles internationaux traditionnels de réglementation des infrastructures ne sont pas régulièrement appliqués en Afrique. La plupart des organismes africains de réglementation sont peu développés, disposent de budgets modestes (allant de moins de 300 000 dollars à environ 3 millions de dollars pour l’électricité) et manquent souvent de personnel qualifié. En outre, les effectifs varient grandement, allant de 1 à 2 employés à plus de 30. Il est donc d’autant plus nécessaire de posséder des autorités réglementaires indépendantes qui soient autonomes, mais qui soient aussi appuyées par le pouvoir politique pour remplir leur rôle. Dans certains cas, les organes nationaux doivent être soutenus au moyen de partenariats et d’une collaboration avec les organismes régionaux et panafricains de réglementation qui sont créés. La tâche des organes nationaux pourrait s’en trouver facilitée, car ceux-ci pourraient faire appel aux organismes régionaux pour contrebalancer les pressions politiques internes en matière de gouvernance réglementaire. Il pourrait aussi s’avérer nécessaire de dissocier les fonctions de supervision (par exemple, en matière de concurrence) des fonctions de réglementation (par exemple, en matière de prix et de service universel) afin de veiller à ce qu’il n’y ait pas de conflits d’intérêts.

Afin d’obtenir de meilleurs résultats, les pays africains doivent aussi s’employer à renforcer les capacités des organismes de réglementation dans le domaine des ressources humaines, en bénéficiant éventuellement d’une aide au niveau régional dans le cadre de programmes communs de formation, d’accords de jumelage et de mécanismes de partage de l’information destinés à mieux diffuser les meilleures pratiques et à comparer les résultats obtenus par les réglementations.

La réglementation internationale, qu’elle s’inscrive au niveau d’une communauté économique régionale ou dans un cadre plus large, revêt également une importance particulière. Dans ce contexte, l’harmonisation des normes et systèmes nationaux est une question essentielle car elle permet le raccordement et la coordination des réseaux nationaux d’infrastructure. Elle joue un rôle clé dans le commerce international des services d’infrastructure aux niveaux régional et mondial. Les engagements pris dans les accords commerciaux régionaux peuvent également favoriser un processus de réforme de la réglementation nationale selon les modalités suivantes : en élargissant la concurrence aux exploitants étrangers sur les marchés de services, ce qui pourrait déboucher sur la hausse de la production et la création d’emplois dans le secteur (comme dans les télécommunications) ; en s’engageant à ouvrir les services, ce qui peut renforcer la crédibilité des réformes intérieures, les engagements régionaux permettant d’indemniser les investisseurs en cas de changement d’orientation ; en autorisant les pays à tirer parti des compétences de leurs partenaires commerciaux en matière de réglementation, renforçant ainsi les capacités internes de réglementation et l’harmonisation. Parmi les exemples de coopération panafricaine entre organismes de réglementation figurent le mécanisme des banques centrales africaines, ainsi que les systèmes de paiement, les pools énergétiques et les autorités de l’aviation civile de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC).

 

Conclusion
Pour tirer pleinement parti de leur secteur des services et faire des services un moteur efficace de leurs stratégies de développement transformationnel, les pays africains doivent accorder une attention accrue à l’état et à la réglementation de leur secteur des services d’infrastructure. La fourniture de services en Afrique reste insuffisante et son coût est élevé. Cette inefficacité s’explique par des déficiences politiques et réglementaires. Le programme de développement du continent pourrait bénéficier de réformes réglementaires visant à accroître l’autonomie des autorités nationales de réglementation dans le secteur des services, ainsi qu’à encourager l’adoption des modèles internationaux de réglementation et à renforcer l’harmonisation des modèles de réglementation au niveau régional.



Auteur : Bineswaree Bolaky, Chargée d’affaires économiques au sein de la division Afrique de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED). 

Cet article est tiré du Rapport 2015 sur le développement économique en Afrique (RDEA 2015) de la CNUCED : « Libérer le potentiel du commerce des services en Afrique pour la croissance et le développement ». Références disponibles dans le rapport : http://unctad.org/fr/PublicationsLibrary/aldcafrica2015_fr.pdf. Rapport rédigé par la Section Afrique de la CNUCED, dirigée par M. Junior Roy Davis avec l’assistance de Mme Laura Paez et Mme Bineswaree Bolaky.

 

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