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Caroline Dommen 


Est-il possible pour les pays africains de conjuguer libéralisation du commerce, croissance économique et droits de l’homme dans le cadre de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) ? Une récente étude affirme qu’ils le peuvent, et qu’ils y trouveront un intérêt économique et politique.


La Zone de libre-échange continentale (ZLEC) offre aux pays africains l’opportunité de développer le commerce intra-africain et de renforcer leurs économies grâce à la diversification, à une transformation structurelle et à une efficacité accrue. Elle pourrait ainsi les aider à réaliser les objectifs de l’Agenda 2063 relatifs à la réduction de la pauvreté et aux droits humains ainsi que les Objectifs de développement durable du Programme de développement durable à l’horizon 2030. Dans ce contexte, la Commission économique pour l’Afrique des Nations unies et la Friedrich-Ebert-Stiftung ont réalisé une étude d’impact sur les droits humains (EIDH) de la ZLEC, avec le soutien du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l'homme[1]. La prise en compte des droits humains à un stade précoce permet de s’assurer que les nouvelles politiques commerciales seront robustes, inclusives et propices au développement durable. Plusieurs raisons militent en ce sens.

Nous savons que les impacts de la libéralisation du commerce et de l’investissement sont distribués de manière inégale entre les pays et à l’intérieur de ceux-ci. Ces effets distributifs ne sont pas suffisamment pris en compte dans les politiques commerciales et les politiques d’investissement. Tenir compte de la situation particulière des différentes catégories de population du continent et anticiper la manière dont la libéralisation est susceptible de les affecter permet aux dirigeants politiques d’élaborer des mesures commerciales qui en minimisent les effets négatifs. Tenir compte des droits humains dans l’élaboration de stratégies de développement économique permet de mieux comprendre les effets distributifs de ces stratégies et ainsi d’éviter des répercussions discriminatoires à l’encontre des populations les plus vulnérables[2]. Cette approche permet également de concevoir des mesures d’accompagnement en vue d’aider les personnes lésées. Cela est important tant du point de vue économique et politique que de celui des droits humains : les inégalités peuvent conduire à des instabilités économiques et politiques, entravant l’efficacité, et freinant la croissance économique. De plus, elles peuvent être source de troubles sociaux[3].

La reconnaissance des vulnérabilités et des besoins des personnes susceptibles d’être négativement affectées par la libéralisation offre à ceux qui militent en faveur de la ZLEC une opportunité de mettre en évidence les avantages économiques et sociaux du commerce et d’engager un dialogue constructif avec ceux qui s’inquiètent de ses conséquences défavorables. Cela est d’autant plus important aujourd’hui que les sentiments populistes anti-mondialisation alimentent un scepticisme croissant dans le monde à l’égard de l’intégration régionale et des accords commerciaux. Ces sentiments s’expliquent souvent par la crainte que les retombées positives du commerce et de la mondialisation soient injustement concentrées sur quelques-uns, tandis que la grande majorité en subit les conséquences négatives en termes d’emploi et de conditions de vie.
 

Le cadre des droits de l’homme

Tous les États négociant la ZLEC se sont engagés à respecter, protéger et à mettre en œuvre les droits humains, que ce soit dans le cadre de la ratification de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP) ou de traités internationaux tels que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), ainsi que dans le cadre des communautés économiques régionales (CER) et d’engagements politiques tels que l’Agenda 2063.

À mesure que les économies et les sociétés évoluent, les populations doivent s’adapter. Même les changements les plus inclusifs et avantageux sont toujours susceptibles de léser certaines personnes. Les droits humains ne s’opposent pas aux changements, mais exigent qu’ils s’inscrivent dans le cadre d’une stratégie délibérée et ciblée pour la réalisation des droits humains, en veillant à ce qu’il y ait un suivi continu des politiques en question, et que toute discrimination soit évitée.

Les droits humains imposent des obligations de comportement ainsi que des obligations de résultat. Les obligations de comportement imposent que les actions en question soient conçues de façon à ce qu’on puisse rationnellement s’attendre à ce que la jouissance d’un droit donné soit garantie. Les obligations de résultat obligent les États à réaliser des objectifs précis pour respecter une norme détaillée. Les normes et procédures à respecter ont été définies en détail dans des documents élaborés par des organes africains de droits humains[4] et par des mécanismes internationaux. Ces documents fournissent des lignes directrices utiles pour l’action des gouvernements en matière de politique économique.

Le droit relatif aux droits humains reconnaît que les États ne peuvent pas toujours assurer le respect immédiat des droits économiques, sociaux et culturels. Certaines obligations sont toutefois immédiates, comme par exemple l’obligation d’agir, c’est-à-dire de prendre des mesures qui doivent avoir un caractère délibéré et concret et viser aussi clairement que possible à la réalisation des droits humains. La lutte contre la discrimination, et le suivi des progrès accomplis dans la réalisation des droits humains sont deux autres obligations ayant un effet immédiat. Les droits humains imposent en outre le respect de principes procéduraux, tels que le droit à l’information, à la liberté d’expression, à la participation au processus décisionnel et aux affaires publiques, ainsi que le droit à des recours efficaces.
 

Méthodologie et centres d’intérêt

La méthodologie suivie dans l’étude d’impact sur les droits humains (EIDH) de la ZLEC associe analyse documentaire, entretiens avec des parties prenantes et des experts, études de cas et examen par les pairs. L’analyse se concentre sur les femmes, les jeunes et les producteurs ruraux de denrées alimentaires, car ces personnes sont particulièrement susceptibles de bénéficier de nouvelles opportunités économiques, tout en étant particulièrement exposées aux éventuelles conséquences négatives de la ZLEC.

Les impacts potentiels de la ZLEC ont été examinés dans le cadre d’études de cas portant sur le commerce transfrontalier informel et la production de denrées alimentaires. Le commerce transfrontalier informel contribue de manière significative à l’intégration régionale et joue un rôle essentiel pour la subsistance de certaines des populations les plus vulnérables d’Afrique, dont notamment les femmes et les jeunes. L’agriculture est le principal moyen de substistance d’une majorité d’africains. Elle restera d’une importance cruciale avec la croissance de la population du continent. Les études de cas de l’EIDH s’appuient sur des recherches de terrain ainsi que sur les résultats d’enquêtes qualitatives et quantitatives.

L’EIDH analyse les impacts en matière de droits humains de la libéralisation du commerce des biens, qui fait l’objet de la première phase des négociations de la ZLEC. Bien qu’ils aient eux-aussi d’importantes implications en matière de droits humains, l’investissement, la concurrence et la propriété intellectuelle ne sont pas analysés dans cette EIDH, car ces questions seront couvertes par la seconde phase des négociations de la ZLEC.
 

Principales conclusions et recommandations

S’appuyant sur les analyses réalisées dans le cadre de l’étude, le rapport de l’EIDH formule un certain nombre de recommandations précises. Certaines d’entre elles s’adressent aux négociateurs de la ZLEC et comprennent des indications spécifiques sur le contenu potentiel des dispositions de la ZLEC ; d’autres portent sur des mesures d’accompagnement et de complément de la ZLEC pour aboutir à un résultat plus inclusif, plus favorable au développement durable et plus respectueux des droits humains. La section qui suit résume certaines des principales recommandations.

Prévoir des consultations et une large participation du public, ainsi qu’une meilleure collecte de données

L’absence de participation et de consultation du public est une critique récurrente des accords commerciaux, et la ZLEC n’y échappe pas. Les recherches réalisées pour l’EIDH montrent que les consultations autour du projet de texte, lorsqu’il y en a eu, ont été limitées à un groupe restreint d’acteurs déjà impliqués, et cela malgré le fait que le projet de cadre stratégique de la ZLEC souligne que le processus doit être inclusif et impliquer « non seulement les gouvernements et les CER, mais également d’autres parties prenantes telles que le secteur privé, la société civile, les médias, les parlementaires et les partenaires de développement ».[5]

La prise en compte d’un large éventail de points de vue préalablement à la conclusion d’un accord commercial permet d’aboutir à un résultat plus solide et plus durable. Les processus inclusifs permettent aux pays de définir une politique commerciale qui reflète mieux leurs intérêts, en s’appuyant sur une meilleure compréhension du contexte national. Les groupes de la société civile africaine peuvent partager leur expertise et leurs connaissances, renforçant ainsi la capacité des gouvernements à présenter des options de négociation qui répondent à l’ensemble des besoins de leur pays.

L’EIDH recommande que les acteurs concernés, qu’il s’agisse des gouvernements nationaux, des communautés économiques régionales ou des institutions accueillant les forums de négociation de la ZLEC, intensifient leurs efforts de dialogue avec l’ensemble des parties prenantes et veillent à ce que les groupes de personnes les plus vulnérables et marginalisés soient représentés. Certaines d’entre elles, comme par exemple les opérateurs de petite taille du secteur privé, les femmes ou les populations rurales, peuvent avoir du mal à accéder aux forums de négociation. Il convient donc de prendre des mesures proactives pour que les voix de ces groupes puissent être entendues.

Le rapport recommande à ce titre que les gouvernements et les agences internationales améliorent l’accessibilité et la qualité des statistiques. Celles-ci forment une base essentielle de l’élaboration de politiques soigneusement formulées et clairement ciblées. Certains acteurs importants de l’économie africaine, tels que les femmes ou les commerçants transfrontaliers informels, sont souvent peu représentés dans les données disponibles. Une collecte de données plus détaillée et de meilleure qualité permettrait de minimiser les effets négatifs sur ces groupes et de maximiser les retombées économiques en s’appuyant sur leur potentiel insuffisamment reconnu.

Prendre en compte les effets désagrégés des mesures relatives au commerce et à l’investissement

L’angle des droits humains nous rappelle que le fait d’accorder une grande importance aux indicateurs économiques traditionnels de mesure des gains potentiels de la libéralisation à l’échelle d’une économie entière peut en éclipser les effets distributifs. Certaines modélisations économiques récentes confirment que les impacts de la ZLEC varieront selon les pays et les catégories socio-économiques.[6] La libéralisation du commerce risque, par exemple, d’exacerber les inégalités existantes entre hommes et femmes et de dégrader le statut économique et social des femmes.[7] Il est pourtant démontré que l’égalité des sexes entraîne une accélération de la croissance économique et une réduction des taux de pauvreté.

Le processus de la ZLEC offre aux pays africains l’opportunité de s’attaquer aux inégalités existantes ainsi qu’à celles susceptibles de résulter de la libéralisation des échanges commerciaux. Il faudra pour cela veiller à ce que les impacts des dispositions prévues en matière de commerce et d’investissement soient évalués de manière désagrégée et prévoir de mettre en place des mesures d’accompagnement appropriées. Un régime commercial simplifié à l’échelon continental permettrait, par exemple, aux commerçants transfrontaliers de petite taille de mieux profiter de la ZLEC grâce à la simplification des documents douaniers, à une liste de produits courants bénéficiant d’une exonération de droits, ainsi qu’à une aide pour s’acquitter des formalités douanières.

Procéder à une estimation complète des gains et pertes potentiels

La libéralisation des échanges commerciaux conduira à une diminution des recettes douanières. Cela affectera particulièrement les pays africains dont les recettes fiscales sont fortement tributaires des droits de douane appliqués aux importations intra-africaines. Bien que les gains de la libéralisation du commerce devraient compenser les recettes fiscales perdues, l’expérience d’autres pays en développement montre qu’il est difficile de remplacer les droits de douane par des sources de revenu nationales. Pour bon nombre d’entre eux, il a fallu plusieurs dizaines d’années pour récupérer les recettes perdues à la suite de la libéralisation des échanges commerciaux. Sachant qu’en vertu de leurs obligations en matière de droits humains, les gouvernements ont l’obligation de mobiliser des ressources, il est important d’évaluer les implications de la réduction des droits de douane dans leur totalité, en portant une attention toute particulière à son impact sur les dépenses sociales et publiques.

Prévoir une libéralisation progressive, ciblée, par catégorie et préserver une marge de manœuvre politique

Les gouvernements doivent s’engager dans une libéralisation graduelle accompagnée de protections, notamment pour les groupes vulnérables ainsi que dans certains domaines clés, tels que la sécurité alimentaire. Les listes d’exclusion temporaire constituent un moyen d’opérationnaliser cet aspect, en permettant aux États membres de sélectionner un certain nombre de lignes tarifaires temporairement exclues de la libéralisation des échanges afin de protéger certains groupes vulnérables, comme par exemple les femmes, les populations en situation d’insécurité alimentaire, les groupes autochtones ou les commerçants transfrontaliers. Les clauses de sauvegarde spéciales sont un autre outil permettant de limiter les importations en cas de crise ou de hausse soudaine des importations.

Les États doivent également faire attention à ne pas restreindre leur marge de manœuvre politique pour l’avenir en évitant les dispositions susceptibles de limiter leur capacité à mettre en place des mesures visant à la réalisation de tous les droits humains, y compris le droit au développement. Dans le secteur agricole par exemple, les gouvernements ont intérêt à préserver leur espace politique pour leur permettre de prendre si nécessaire de nouvelles mesures, comme par exemple des mesures de développement agricole en faveur de l’agriculture à petite échelle ou en vue d’augmenter la production domestique de denrées alimentaires.

Prévoir des mécanismes d’ajustement et d’indemnisation

Les négociateurs et les décideurs politiques devraient mettre en place des mécanismes d’ajustement dans le cadre de la ZLEC pour garantir que les groupes vulnérables, ainsi que les populations pénalisées par les changements structurels et réglementaires générés par la ZLEC, puissent bénéficier de l’accord. Les négociateurs pourraient, par exemple, créer un fonds compensatoire pour offrir un soutien financier à court terme, ainsi qu’une aide à la reconversion et à la formation à moyen terme, afin de faciliter la transition vers de nouvelles activités et de nouveaux secteurs d’emploi. L’aide pour le commerce régionale pourrait contribuer à financer un fonds de cette nature. Le texte de l’accord devrait également reconnaître que la protection sociale constitue un outil important de promotion de l’égalité des chances et d’aide à la transition des emplois informels vers des emplois formels.

Suivre et mesurer les impacts de la ZLEC

L’impact de la ZLEC doit être suivi et apprécié au fil du temps, non seulement en termes de résultats économiques, mais également en termes des effets sur les droits humains en Afrique.

La ZLEC aura son propre mécanisme de suivi et d’évaluation de sa mise en œuvre. Ce mécanisme devrait inclure un suivi des effets distributifs et humains de la ZLEC. Cette activité continue de suivi et d’évaluation sera essentielle pour garantir que la ZLEC continue de répondre aux besoins économiques, sociaux et de développement à mesure de l’évolution de la conjoncture, et que les règles régissant la ZLEC soient adaptées si elles ne produisent pas des résultats favorables aux droits humains.
 

Conclusion

L’étude d’impact sur les droits humains (EIDH) de la ZLEC constitue une démarche ex-ante, qui a été initiée pendant la période de préparation du processus de négociation de la ZLEC. Ses auteurs ont pu présenter leurs analyses et leurs conclusions pendant ces négociations. L’étude fait ressortir la valeur d’une approche fondée sur les droits humains et la possibilité qu’elle offre de soutenir la réalisation des objectifs de l’Agenda 2063 et les Objectifs de développement durable, tout en responsabilisant les acteurs économiques. Les recommandations tirées de cette étude peuvent contribuer à guider les négociations sur la ZLEC, ainsi que les décisions politiques pendant les phases ultérieures de mise en œuvre et de suivi, en vue de favoriser une ZLEC solide, inclusive et durable. Nous espérons, en outre, qu’elle suscitera un large dialogue sur les impacts de la ZLEC en termes commerciaux, sociaux et environnementaux et incitera les groupes de la société civile à participer activement au reste du processus de négociation ainsi qu’aux étapes suivantes.

Les opinions exprimées dans cet article sont celles de l’auteure et ne représentent pas nécessairement celles des autres acteurs ayant participé à l’EIDH de la ZLEC.
 

Auteur: Caroline Dommen, Consultante indépendante


[1] Commission économique pour l’Afrique (CEA) des Nations Unies et Friedrich-Ebert-Stiftung (FES), The Continental Free Trade Area (CFTA) in Africa - A Human Rights Perspective. Addis-Abeba et Genève : CAE et FES, juillet 2017.

[2] Banque mondiale, Human Rights and Economics: Tensions and Positive Relationships. Washington D.C. : Banque mondiale, 2012.

[3] Stiglitz, Joseph, The Price of Inequality: How Today’s Divided Society Endangers our Future. New York : W.W. Norton & Company, Inc., 2012.

[4] Voir notamment : Commission africaine des droits de l'Homme et des peuples, « Directives et principes sur les droits économiques, sociaux et culturels dans la Charte africaine des droits de l'Homme et des peuples », 2011.

[5] Union africaine (UA), Draft Strategic Framework for the Implementation of the Action Plan for Boosting Intra-Africa Trade and for Establishing the Continental Free Trade Area, AU/TD/CFTA/AP/DSF, 2015.

[6] Voir par exemple Nicolas Depetris Chauvin, M. Priscila Ramos & Guido Porto, Trade, Growth, and Welfare Impacts of the CFTA in Africa, 2016.

[7] Higgins, Kate, « Gender and Free Trade Agreements: Best Practices and Policy Guidance ». Ottawa : Institut Nord-Sud, 2013.

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