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Jonathan Hepburn 


L’agriculture devrait une fois de plus être au cœur des pourparlers de la Onzième conférence ministérielle de l’OMC. Les subventions ayant des effets de distorsion des échanges, qui affectent notamment des exportations clés pour les PMA telles que le coton, sont à l’ordre du jour, en parallèle d’autres sujets. Qu’est-ce que les PMA peuvent espérer ?


Selon de nouvelles estimations de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, un quart environ de la population des PMA est sous-alimentée, ce qui représente 232 millions de personnes. Alors que les dirigeants mondiaux se sont engagés il y a deux ans à éliminer la faim et la malnutrition d’ici 2030 dans le cadre des Objectifs de développement durable (ODD), les pourparlers de l’OMC sur l’agriculture en vue de la conférence ministérielle de Buenos Aires peuvent-ils contribuer à la réalisation de cet objectif ?

L’ODD « faim zéro » (ODD 2) engage les gouvernements à « corriger et prévenir les restrictions et distorsions commerciales sur les marchés agricoles mondiaux » pour atteindre les objectifs qu’ils se sont fixés dans ce domaine[1]. Cet ODD fait partie d’un programme beaucoup plus large ayant lui-aussi des implications profondes pour le système alimentaire mondial, commerce compris : surmonter la pauvreté et les inégalités, répondre aux changements climatiques, protéger l’environnement marin[2] et promouvoir des modes de consommation et de production durables, entre autres objectifs. Si la conférence ministérielle de Nairobi a fait un pas en avant il y a deux ans en convenant de mettre fin aux subventions à l’exportation de produits agricoles (une des cibles explicites de l’ODD 2), il n’est pas certain que les pays seront capables d’aller plus loin pour convenir de mesures supplémentaires sur le commerce des produits agricoles à l’occasion de la conférence de Buenos Aires en décembre.

Alors que les négociateurs des PMA et d’autres groupes se heurtent à un nouveau scepticisme de la part de certains à l’égard du multilatéralisme, ils ont également du mal à surmonter des divergences profondes sur la meilleure manière d’actualiser les règles mondiales en matière de commerce agricole, des règles qui ont maintenant plus de vingt ans. Certaines de ces divergences ont éclaté au grand jour lors de la conférence de Nairobi, lorsque les ministres ont convenu qu’ils n’étaient pas d’accord sur la question de savoir s’il fallait réaffirmer les mandats de négociations de 2001 du Cycle de Doha, tout en déclarant que l’ensemble des membres de l’OMC souhaitait continuer de travailler sur les questions de Doha restées en suspens.

Deux ans plus tard, les pays ont soumis toute une série de nouvelles propositions de négociation sur l’agriculture, qui se concentrent notamment sur la question épineuse des subventions agricoles, un sujet jugé prioritaire à maintes reprises par les PMA. Cette question figure en bonne place à l’ordre du jour de la conférence de Buenos Aires, tout comme la manière dont les règles de l’OMC en matière de subventions agricoles affectent la capacité des pays en développement à acheter des produits alimentaires à des prix subventionnés dans le cadre de leurs programmes de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire, ou la question de longue date du coton, mise en avant par certains pays d’Afrique de l’Ouest. L’amélioration de la transparence sur les restrictions à l’exportation de produits agricoles et l’exemption de leur application à l’aide alimentaire humanitaire pourraient également figurer parmi les résultats éventuels de Buenos Aires.

Si des solutions satisfaisantes ne sont pas trouvées lors de la prochaine conférence ministérielle, ces questions pourraient être intégrées à un futur programme de travail faisant suite à la conférence, aux côtés d’autres domaines non agricoles. Certains représentants officiels indiquent qu’un tel programme pourrait également inclure les négociations sur l’accès au marché des produits agricoles, un « mécanisme de sauvegarde spéciale » pour protéger les producteurs des PMA et des pays en développement en cas de hausse soudaine des importations ou de chute des prix, et les questions relevant de la « concurrence à l’exportation », telles que les règles relatives aux entreprises commerciales d’État dans le domaine agricole, qui n’avaient pas été réglées à Nairobi.
 

Soutien interne

Les PMA ont déposé en janvier une proposition sur le soutien interne dans le secteur de l’agriculture, qui appelle la conférence ministérielle à approuver un plafonnement global du soutien ayant des effets de distorsion des échanges, englobant le soutien dit de « catégorie orange » et « de minimis », qui a d’importants effets de distorsion, ainsi que les versements dits de « catégorie bleue » qui limitent la production[3]. Cette proposition envisage également un plafonnement du soutien concernant certains produits importants pour le groupe, et notamment le coton. Une étude de l’ICTSD montre que la mise en place de limites de cette nature, propres à certains produits, pourrait jouer un rôle décisif pour certains produits clés dans les PMA, comme le coton, le sucre et la volaille (qui souffrent tous d’importantes distorsions sur les marchés internationaux), ainsi que pour certains types de fruits, légumes et noix.

Les propositions des PMA affichent des points communs et des différences avec celles présentées par les grandes puissances commerciales. On a vu apparaître des divergences entre la position des grands pays en développement, comme la Chine ou l’Inde, et les pays qui distribuaient depuis longtemps, ou continuent de distribuer, des subventions agricoles ayant des effets de distorsion des échanges, tels que les États-Unis ou l’UE. Bien que les premiers aient appelé à l’élimination du soutien de « catégorie orange », qui a des effets de distorsion des échanges, ils sont cependant favorables au maintien des flexibilités actuelles qui permettent aux pays en développement de distribuer un soutien « de minimis », alors que les États-Unis en particulier craignent que ce soutien ait tout de même des effets de distorsion des échanges. De leur côté, les pays du G-10 (groupe incluant notamment le Japon, la Norvège ou la Suisse), qui ont une agriculture très protégée, affirment que la position de la Chine et de l’Inde leur imposerait des exigences irréalistes, tandis que ceux du groupe des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ont apporté leur soutien à la position des grands pays en développement.

Une proposition de l’UE, du Brésil et de trois autres pays exportateurs de produits agricoles datant du mois de juin cherche à promouvoir une autre approche. Elle prévoit de nouveaux plafonds globaux sur le soutien ayant des effets de distorsion des échanges, qui prennent la forme d’un pourcentage de la production agricole, et s’efforce d’inciter les pays à communiquer des données plus récentes et plus précises à l’OMC. Les pays en développement auraient la possibilité de distribuer un soutien plus important que les pays développés, ou d’introduire leurs nouveaux plafonds à une date ultérieure, et il n’y aurait pas de limitation pour le soutien distribué par les PMA. Surtout, la proposition s’efforce de lier les nouvelles règles relatives aux subventions agricoles à la question des achats de denrées alimentaires subventionnés dans le cadre des programmes de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire des pays en développement – une démarche que la Chine, l’Inde et d’autres pays du groupe de négociation G-33 jugent inacceptable.

Un autre groupe de pays est également en désaccord avec l’approche UE-Brésil, mais pour des raisons différentes. L’Australie, la Nouvelle-Zélande et d’autres pays exportateurs de produits agricoles ont appelé à des plafonds de montant fixe, au lieu de plafonds qui tendent à augmenter avec la valeur de la production agricole. Une proposition émanant de ces pays a été déposée en octobre, suggérant tout un éventail de méthodes pour fixer un plafond, avec des options couvrant les grandes économies, celles qui ont un niveau élevé de subventions (G-10) et les pays en développement de plus petite taille, les PMA étant exemptés de tout plafonnement de leur soutien. Une analyse de l’ICTSD examine l’impact potentiel des différentes approches en matière de plafonnement du soutien interne à l’agriculture ayant des effets de distorsion des échanges sur le niveau des subventions des principaux acteurs des pourparlers.
 

Stocks publics
Peu de nouvelles idées ont été présentées sur le sujet distinct, mais lié, de la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire. Les grands pays en développement avaient initialement soulevé cette question à l’approche de la conférence ministérielle de Bali en 2013, l’inflation rapide des prix alimentaires de l’époque leur faisant craindre de se trouver en infraction des règles de l’OMC en vigueur sur le niveau des subventions agricoles. Un accord provisoire avait été conclu, en vertu duquel les autres pays convenaient de ne pas engager de procédure de différend dans ce domaine au niveau de l’OMC, en échange d’informations plus détaillées sur le mode de fonctionnement de ces régimes de soutien et d’autres conditions. Les membres de l’OMC ont ensuite accepté que cet accord s’applique tant qu’une solution permanente ne sera pas trouvée. Si la Chine, l’Inde et d’autres pays du G-33 souhaitent que ce type de versements bénéficie d’une exemption dans le cadre des règles de l’OMC, les pays exportateurs de produits agricoles préfèreraient un résultat inspiré de l’accord de Bali. Sachant que le soutien « de minimis » des pays en développement, qui a des effets de distorsion des échanges, peut atteindre 20 pourcent de la valeur de leur production agricole, la plupart des PMA ont peu de chances de franchir prochainement les limites actuelles – bien que certains d’entre eux aient prévenu qu’ils pourraient avoir besoin d’une plus grande flexibilité à l’avenir, alors que d’autres soulignent la nécessité d’empêcher que les stocks subventionnés soient exportés par mégarde sur les marchés internationaux.

 

Coton
Le groupe C-4, composé de PMA d’Afrique de l’Ouest producteurs de coton, a déposé en octobre une proposition sur le coton, soutenue par ses membres, le Bénin, le Burkina Faso, le Tchad et le Mali[4]. Avec des exportations d’un montant de 1,5 milliard US$ en 2013, cette culture se classe au deuxième rang des exportations agricoles des PMA après le café. Cette nouvelle proposition appelle à un plafonnement global du soutien au coton ayant des effets de distorsion des échanges, ainsi qu’à des mesures relatives au soutien dit de « catégorie verte », censé n’avoir que des effets minimaux de distorsion des échanges en vertu des règles actuelles de l’OMC. Les pays qui se sont engagés à respecter un plafond sur le soutien dit de « catégorie orange » (qui a d’importants effets de distorsion) au niveau de l’OMC seraient soumis à une réduction du niveau total de leur soutien au coton ayant des effets de distorsion des échanges, allant de 70 à 90 pourcent selon le niveau de ces subventions pendant une période de référence antérieure. Sachant que la proposition n’exigerait pas d’engagements supplémentaires de la part de pays en développement tels que la Chine ou l’Inde, les pays développés, comme par exemple les États-Unis, estiment qu’elle ne constitue pas une bonne base de discussion pour la suite des pourparlers.

 

Restrictions à l’exportation
Avec des pays peu enclins à faire des propositions ambitieuses dans les pourparlers, les options sur la table en matière de restrictions à l’exportation de produits agricoles se concentrent principalement sur des avancées graduelles pour améliorer les règles existantes. Un document de Singapour, qui proposed’améliorer la transparence dans ce domaine, a dans l’ensemble été bien accueilli par les membres. Il propose également d’exempter l’aide alimentaire humanitaire achetée par le Programme alimentaire mondial de ces restrictions. Il y a deux ans, le groupe des PMA avait proposé un durcissement des règles relatives aux restrictions à l’exportation de produits agricoles dans le cadre d’une proposition globale de négociation, qui faisait suite à une série de flambées des prix alimentaires particulièrement difficiles à supporter pour les consommateurs des pays pauvres importateurs de denrées alimentaires.

 

Au-delà de Buenos Aires
Pour réaliser l’ambition de l’ODD 2 visant à éradiquer la faim dans le monde, le maintien du statu quo n’est pas une option. Si les gouvernements veulent que leurs engagements dans ce domaine deviennent réalité, ils devront aller au-delà de mesures graduelles pour adopter un nouveau paradigme de la gouvernance du système alimentaire mondial. Lorsqu’ils se réuniront à Buenos Aires, les ministres du commerce des PMA et des autres groupes de négociation auront la possibilité de montrer que l’OMC est capable de contribuer à la réalisation d’objectifs plus larges de politique publique, en prenant des mesures concrètes pour corriger et prévenir les restrictions et distorsions commerciales sur les marchés agricoles mondiaux, et en se mettant d’accord sur un futur programme d’action dans ce domaine.

 

Auteur : Jonathan Hepburn, Responsable du programme Agriculture, ICTSD.


[1] Pour un présentation plus détaillée de la manière dont les politiques relatives au commerce affectent la sécurité alimentaire dans le Programme à l’horizon 2030, voir Díaz-Bonilla, Eugenio, et Jonathan Hepburn, « Vaincre la malnutrition : pourquoi le commerce et les marchés sont importants », Passerelles17, n° 8 (octobre 2016). http://bit.ly/2ltAZ4g

[2] Voir l’article de A. Tipping sur les subventions à la pêche dans ce numéro.

[3] Dans les pays développés, le soutien « de minimis » est plafonné à 5 pourcent de la valeur de la production pour le soutien par produit plus 5 pourcent pour le soutien non spécifique à certains produits. Les pays en développement ont droit à deux fois ce montant, bien que la Chine ait accepté un plafond ramené à 8,5 pourcent de la valeur de sa production lorsqu’elle a rejoint l’OMC.

[4] Les pays du C-4 figurent parmi les neuf premiers PMA exportateurs de coton, aux côtés du Mozambique, de la Tanzanie, de la Zambie, du Togo et du Soudan.

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