ENDACACID


La Cohérence des Politiques en Afrique de l’Ouest. «Renforcer la cohérence des politiques sectorielles régionales pour accélérer l’intégration et le développement de l’Afrique de l’Ouest».    

29-30 Juin 2011 à l'hôtel des Almadies    

 

L’intégration régionale est de plus en plus présentée comme la panacée pour un développement économique. L’Afrique de l’Ouest l’a bien compris en initiant différents processus qui devraient mener à la mise en oeuvre d’une politique économique commune. De tous les domaines ciblés, le commerce occupe une place de choix. L’intégration commerciale est donc un pan entier d’une intégration économique plus globale. L’Afrique de l’Ouest n’a pas manqué de prendre des initiatives dans ce domaine, aussi bien à travers l’UEMOA que la CEDEAO. Mais ces institutions économiques régionales ne sont pas membres de l’OMC et commencent à peine à mener des négociations commerciales sur un même front. Membres à part entière de l’OMC et ayant l’habitude de participer aux négociations commerciales, les pays de la région, pris individuellement, se démènent comme ils peuvent sur plusieurs fronts.  

Au moment d’agréger leurs efforts pour une politique régionale commune, il n’est pas évident que la somme de leurs expériences individuelles puisse être capitalisée par la collectivité. On passe d’une logique individuelle d’appréhension des intérêts à une logique régionale qui implique des concessions mutuelles et des arbitrages. 

La région devra élaborer des politiques commerciales pour s’ajuster aux règles internationales existantes, faire des offres commerciales différenciées en fonction des partenaires commerciaux en présence et se donner une chance d’intégration commerciale autocentrée. Mais elle part avec des handicaps situationnels notables. Les pays de la région, et la région elle-même comme entité négociatrice, sont au coeur d’engagements commerciaux fortement enchevêtrés dont la cohérence n’est pas toujours garantie en amont et en aval du processus. Ces engagements peuvent être localisés principalement à cinq niveaux différents : multilatéral (OMC), interrégional (APE), régional (CEDEAO/UEMOA), bilatéral (accords préférentiels) et national (politiques commerciales locales).  

Le niveau national présente des difficultés spécifiques. L’expérience a montré que le processus de décision n’est pas toujours cohérent. Si au bout de la chaine, il y a généralement les ministères du commerce et les délégations permanentes à Genève qui bouclent les positions de négociations et les défendent, les courroies de transmission ne sont pas souvent fluides. Une position de négociation commerciale est la synthèse de différents intérêts sectoriels au niveau national. Elle implique de la concertation, des arbitrages et un leadership. Elle peut concerner à la fois l’agriculture, l’industrie, l’économie, les finances et l’environnement. Un travail d’équilibre doit être fait avant que la position nationale ne soit transmise.  

Mais l’expérience a montré que ces intérêts sectoriels ne sont pas bien agrégés à cause d’un défaut de coordination des différents ministères compétents. Il s’y ajoute que le processus administratif de décision n’accorde pas une place privilégiée aux besoins exprimés par le secteur privé et la société civile. La proposition de négociation commerciale élaborée dans ces conditions a un destin bien singulier. Au mieux, elle est partielle et ne cristallise pas la quintessence des intérêts du pays. Au pire, elle est inexistante et ne sera jamais défendue à Genève ou dans les autres enceintes de négociations commerciales.  

Suivant les tendances actuelles du commerce international, la région a vocation à être le point d’impulsion des politiques commerciales. Mais la structuration institutionnelle régionale n’est pas pleinement rationnelle. La concomitance de l’UEMOA et de le CEDEAO s’explique par d’autres raisons que celles économiques ou strictement commerciales, même si on peut considérer que la compétence monétaire de l’UEMOA peut être un élément d’explication. Cette superposition institutionnelle a une conséquence logique qui est la superposition de politiques sectorielles qui en découle. Ces politiques commerciales peuvent s’inspirer entre elles, mais restent fatalement concurrentes. C’est un concours de compétences à la source de l’enchevêtrement des engagements commerciaux des différents pays membres.  

L’UEMOA a une politique commerciale en vigueur qui est censée agréger les différentespolitiques nationales. Mais elle n’épuise pas les contours géographiques de l’Afrique de l’ouest. La CEDEAO n’a pas encore franchi le cap du Tarif Extérieur Commun qui matérialiserait sa politique commerciale commune. Elle est sur la dernière ligne droite. Elle épuise les contours géographiques régionaux, et met en scène des pays qui ne font pas partie de la politique commerciale édictée par l’UEMOA. Au final, la majorité des pays de la région, qui aspirent à une intégration commerciale régionale, doivent prendre des obligations commerciales opposables à tous les pays de la région, mais seulement des droits avec la moitié d’entre eux. Ils concèdent une souveraineté commerciale sans avoir la garantie d’une meilleure prise en charge au niveau régional.  

Et pourtant, la région approximativement armée pour l’application de sa propre politique commerciale, s’apprête à aller à l’assaut du monde. Un nouveau partenariat commercial est en négociation avec un partenaire bien armé, organisé en Union douanière, commercialement bien intégré et disposant d’un agenda offensif censé lui ouvrir de nouveaux marchés. Il s’agit de l’Union Européenne.  

Ce nouveau partenariat va être le champ de libéralisation au niveau de la région et commettre des engagements qui vont au-delà de ce qu’elle a connu jusqu’à présent. Il suppose une compatibilité parfaite avec les engagements ultérieurement pris à l’OMC, tant au niveau institutionnel que substantiel et exige une réciprocité de principe entre les deux partenaires. Mais le clou de ce nouveau partenariat est le principe de l’intégration régionale. L’Afrique de l’Ouest agit comme vis-à-vis institutionnel de l’UE. Elle doit parachever son processus d’intégration en se dotant d’une politique commerciale unifiée. Ce partenariat ne sera viable que si l’offre commerciale de l’Afrique de l’Ouest est suffisamment intégratrice, ce qui n’est le cas en ce moment. Les péripéties de la négociation et l’absence de politiques régionales qui intègrent les particularismes a abouti à une situation inédite.  

La région censée s’intégrer fonctionne suivant quatre régimes commerciaux différents vis-à-vis de l’Europe : les PMA sous le régime de l’Initiative Tout Sauf les Armes (TSA), la Côte d’Ivoire et le Ghana sous le régime de leur APE individuel et le Nigéria sous le régime du Système Général de Préférences (SGP).  

Au niveau multilatéral, les pays de la région sont engagés individuellement. Ils sont soumis aux principes fondamentaux du système comme l’engagement unique. Ce qui amoindrit a priori leurs marges de négociations. Ils y disposent d’espaces standards de politiques commerciales. Ils y négocient l’accès à d’autres marchés tout en essayant de renforcer leurs mesures de défense commerciales. La participation des pays de la région au système commercial a suivi deux tendances. D’abord, la plupart des engagements commerciaux auxquels ils ont souscrit ne résultent pas de stratégies commerciales volontaristes. C’est une souscription d’opportunité dictée par la tendance de la globalisation de l’économie. Ils n’y sont pas allés par conviction, mais plutôt pour ne pas être laissés en rade. La réflexion et l’évaluation des effets potentiels de ces engagements commerciaux sont venues par la suite. C’est le début d’une négociation à rebours. Ensuite, la vulnérabilité économique des pays de la région les place dans les catégories des PMA et des pays en voie de développement. Ils bénéficient donc d’un régime de droits et d’obligations différencié qui vient en complément du régime de droit commun. Ils n’en tirent pas toujours un meilleur profit.  

Mais en plus des engagements qu’ils prennent à ces différents niveaux et qui les insèrent dans un vaste et complexe réseau de droits et d’obligations difficiles à mettre en oeuvre, les pays de la région sont aussi, et de plus en plus, engagés dans la négociation d’accords économiques avec les pays émergents dans le cadre de la coopération Sud-Sud. Certes, les relations économiques entre les pays d’Afrique de l’Ouest et les pays émergents ne sont pas nouvelles. Mais elles se présentent aujourd’hui sous une configuration inédite et avec une intensité jamais égalée. Qu’il s’agisse de la Chine, de l’Inde, du Brésil, du Mexique, de la Turquie, de l’Indonésie, de la Malaisie, de l’Iran, de l’Arabie Saoudite et d’autres, l’Afrique de l’Ouest semble avoir opté pour le renforcement de ses relations économiques avec eux dans le cadre d’une stratégie de diversification des partenaires commerciaux. Ces relations qui se restructurent et s’intensifient dans un contexte international, qui tout à la fois offre des opportunités et génère des contraintes, engendre un niveau supplémentaire de recherche de cohérence par les pays de la région.  

Si l’on considère que la recherche de cohérence au niveau national peut être ramenée à l’ambition d’une politique commerciale régionale commune et que les accords bilatéraux préférentiels ne requièrent que des consentements passifs qui ne sont pas suffisamment volontaristes pour amorcer une politique commerciale, on s’aperçoit qu’il reste quatre grands chantiers pour la région. Ils se déclinent en une quadruple quête de cohérence pour asseoir une stratégie de développement viable : Cohérence avec le système commercial multilatéral ; Cohérence au niveau bilatéral notamment avec le partenaire européen pour l’avènement d’un APE structurant qui tient compte des besoins de la région ; cohérence dans la stratégie de diversification des partenaires commerciaux et dans la coopération avec les pays du Sud ; enfin Cohérence de la région avec elle-même par l’élaboration et la mise en oeuvre de politiques sectorielles régionales.  

Ce dernier domaine de mise en cohérence renvoie à des préoccupations factuelles qui peuvent permettre de cerner de plus près les réalités socioéconomiques de la région. En considérant à la fois une approche verticale et horizontale dans l’analyse et la mise en perspective des politiques, on peut voir que le niveau régional aussi est caractérisé par une sorte d’alignement de politiques sectorielles élaborées à l’intérieur de cadres cloisonnés sans rapport avec d’autres initiatives indispensables à leur succès. La problématique de la cohérence des politiques ne concerne pas seulement la cohérence intrinsèque des mesures et initiatives à l’intérieur d’un secteur donné. Il ne s’agit pas en effet seulement de voir si la politique commerciale est cohérente du point de vue des engagements qui y sont pris à différentes échelles (nationale, régionale, bilatérale et multilatérale). Il s’agit aussi d’évaluer le degré d’articulation et de mise en cohérence entre les politiques commerciale, agricole, industrielle, environnementale, monétaire, ainsi que celles relevant de la libre circulation des biens et des personnes entre autres.  

Dans la gouvernance actuelle où les espaces et les réalités économiques s’emboitent, l’élaboration d’une politique commerciale qui se veut efficace ne peut se faire sans la prise en compte des aspects pertinents de l’agriculture et de l’industrie. De la même manière, les politiques et mesures pour le développement de ces secteurs de production ne peuvent produire de résultats positifs s’ils ne sont accompagnés par une politique en matière de concurrence, d’investissement ou dans le domaine de la protection de la propriété intellectuelle. Il est aussi généralement admis qu’une politique efficace dans le commerce des services, couvrant à la fois les transports, les télécommunications et les services financiers, en particulier les banques et les assurances, peut être un atout pour le développement de l’agriculture, de l’industrie et du commerce.    

L’une des caractéristiques de l’Afrique de l’Ouest, qui en constitue aussi l’une des faiblesses, c’est la cohabitation de deux institutions régionales poursuivant en théorie les mêmes objectifs d’intégration mais qui mettent en oeuvre chacune ses propres politiques sectorielles. L’UEMOA dispose d’une politique commerciale commune matérialisée par un marché commun construit entre 1996 et 2000, une union douanière fondée sur un tarif extérieur commun adopté en 2000 et des règles d’origine commune, des règles communes en matière de concurrence, une TVA harmonisée et des mesures de sauvegarde communes, entre autres.  

La CEDEAO pour sa part n’a pas encore de politique commerciale régionale. Celle qui est en gestation s’appuie sur diverses initiatives antérieures notamment le Schéma de libéralisation des échanges, le prélèvement communautaire de la CEDEAO (PCC) et plus récemment l’adoption de la cinquième bande tarifaire du Tarif extérieur commun (TEC) qui donnera corps plus tard à l’Union douanière. L’absence d’une politique commerciale n’a pas pourtant empêché la CEDEAO d’adopter et de commencer à mettre en oeuvre une politique agricole régionale ambitieuse, l’ECOWAP. Une politique industrielle régionale, la PICAO, est aussi élaborée. Elle est sensée avoir été mise en cohérence avec la politique commerciale, sauf que cette dernière n’existe pas encore. Plus récemment, la CEDEAO a adopté un programme communautaire de développement (PCD) qui est présenté comme étant une initiative majeure destinée à donner un contenu concret à la vision de développement de l’Afrique de l’Ouest. Certaines analyses faites sur ce projet estiment qu’il présente de nombreuses faiblesses du point de vue de la mise en cohérente effective des politiques sectorielles régionales.  

Les exemples peuvent être multipliés. Ils traduisent tous l’urgence et la nécessité d’une meilleure coordination des actions et des initiatives de développement en Afrique de l’Ouest.  

C’est à ce travail que tente de contribuer le dialogue régional organisé par Enda Tiers Monde dans le cadre de la Plateforme des organisations de la société civile de l’Afrique de l’Ouest sur l’Accord de Cotonou (POSCAO-AC).  


II. Objectifs du Dialogue 
 
L’objectif du dialogue régional est de fournir un cadre d’échange multi-acteurs autour de la problématique de la cohérence des politiques en Afrique de l’Ouest, vue aussi bien au plan de sa conception théorique que sous l’angle de sa réalité.  

Plus spécifiquement, le dialogue poursuit les objectifs suivants :

  • Mettre en débat la notion de cohérence des politiques en Afrique dans le but d’aboutir à une compréhension commune du concept ;  

  • Réunir les acteurs clés de la société civile, du secteur privé, des gouvernements, des institutions régionales et des décideurs politiques pour partager des expériences concrètes et identifier les espaces d’incohérence de politiques en Afrique ;  

  • Mettre en exergue l’importance de problématique de la cohérence des politiques ainsi que la nécessité d’une action concertée entre différents acteurs intervenant dans les domaines du commerce, de l’agriculture, de l’industrie, de l’environnement, des finances et d’autres ;  

  • Proposer des mécanismes et des méthodologies pour la construction de la cohérence ;

  • Proposer une plateforme initiale d’acteurs pour mener des actions conjointes et porter des initiatives régionales dans le domaine de la cohérence des politiques ;  
  • Etc.

III. Résultats attendus
Le dialogue souhaite amener les acteurs de l’Afrique de l’Ouest à se saisir de la problématique de la cohérence des politiques pour en faire une démarche centrale aussi bien dans l’élaboration des politiques sectorielles régionales que dans la conclusion d’accords économiques entre l’Afrique de l’Ouest et des partenaires extérieurs. Il sera ainsi évalué en fonction des résultats ci-après :  

  1. Les acteurs de l’Afrique de l’Ouest ont un consensus sur la définition, la portée et les enjeux de la cohérence des politiques dans la construction de l’intégration et du développement ;

  2. des espaces d’incohérence au sein des politiques sectorielles et entre les politiques sectorielles sont identifiés et analysés ;

  3. des espaces d’incohérence dans les engagements pris à différents niveaux et entre ces engagements et les politiques régionales sont aussi identifiés et analysés ;

  4. des mécanismes et des méthodes pour l’identification des incohérences et leurs correction sont identifiés ;  

  5. les acteurs s’engagent à porter un plaidoyer pour la prise en compte effective de l’approche de la cohérence des politiques dans les démarches et initiatives régionales ;

  6. Etc.

 
IV. Méthodologie
Le dialogue sera organisé sur 2 jours et réunira une cinquantaine de participants clés venus des milieux du commerce, de l’industrie, de l’agriculture, de la finance, de divers secteurs des services, etc. Ils seront constitués d’acteurs officiels nationaux et régionaux, de représentants du secteurs privé, de la société civile, des parlementaires, d’universitaires, de journalistes et d’experts dotés d’une compétence avérée dans les politiques sectorielles, l’intégration et les questions de développement.  

Le dialogue se déroulera sous la forme de sessions articulées en fonction de la complémentarité et la proximité des sujets. Chaque session contiendra 2 à 3 présentations suivies de débats qui seront orientées dans la mesure du possible vers des expériences concrètes et vers des propositions et des recommandations.  

Chaque sujet présenté fera l’objet d’une analyse préalable d’une dizaine de pages qui fera ressortir les problématiques-clés, les liens relations et articulations entre le secteur considéré et d’autres secteurs de la politique régionale ainsi que les point d’incohérence et les manières de les corriger.  

Le dialogue débouchera sur un rapport qui synthétise et met en perspective les résultats des délibérations, un relevé de recommandations en faveur de la cohérence des politiques en Afrique de l’Ouest ainsi qu’une esquisse de démarche et un plan d’action sommaire pour le portage d’un plaidoyer régional.

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