ENDACACID

 

 

I- CONTEXTE ET JUSTIFICATION 

Le 21 mars 2018, à Kigali, quarante-quatre pays Membres de l'Union Africaine (UA) ont signé l’accord instituant la Zone de Libre-échange Continentale Africaine (ZLECAf). Lancées en Juin 2015 au sommet de l'UA à Johannesburg, les négociations ont été menées tambour battant par les experts des Etats et des institutions régionales pour respecter la date butoir du 31 décembre 2017, initialement prévue pour conclure les pourparlers. Plus d'une dizaine de sessions de négociations ont été nécessaires pour finaliser les questions qui se sont révélées être les plus difficiles, notamment l'adoption du mécanisme de Règlement des différends et la finalisation de plusieurs annexes au protocole sur les marchandises. Ces discussions ont aussi permis d'adopter le programme de travail relatif à la transition et la finalisation des offres pour la libéralisation des biens et services.

Le processus de négociation de la ZLECAf est segmenté en deux phases distinctes. La première phase porte sur les marchandises et les services. Pour les marchandises, les négociations sur les concessions tarifaires ont été guidées par des modalités fixant un niveau d'ambition élevé, de  l'ordre de 90% d'ouverture sur 10 ans. Concernant les services, les négociateurs ont convenu d'éliminer sensiblement les restrictions et autres mesures discriminatoires affectant les fournisseurs des pays africains signataires. Ils ont indiqué également qu'aucun secteur ne serait exclu ni aucun mode de prestation de service.

La seconde phase portera sur l'investissement, la concurrence, la propriété intellectuelle. Ces sujets sont d'une importance cruciale pour les pays africains. Mais leur traitement devrait prendre en compte l'environnement international, notamment les discussions qui sont menées à l'OMC. Les engagements à prendre sur ces sujets seront au cœur des politiques d'industrialisation et de transformation structurelle sur le continent africain. Ils seront aussi étroitement liés à des thèmes comme la facilitation des échanges, le commerce électronique, actuellement au centre de discussions à l'OMC, entre autres. Le lancement de la ZLECAf permettra d'ouvrir un marché de 1,2 milliards de consommateurs pour un PIB cumulé de 2500 milliards de dollars. La ZLECAf devrait rentrer en vigueur une fois que vingt-deux pays l'auront ratifiée[1]. Les plus optimistes espèrent voir la zone fonctionner dès 2019. 

1.1. Un instrument pour lever les contraintes multiformes qui entravent le commerce intra-africain

En dépit des avancées constatées ici et là, les progrès de l’intégration restent globalement lents et les résultats obtenus à ce jour ne reflètent ni l’ampleur des objectifs affichés au départ, ni les intentions déclarées par les leaders africains, ni même les efforts menés quotidiennement sur le terrain par une partie importante de la population africaine. De nombreuses contraintes peuvent être mises en avant pour expliquer la lenteur du processus d'intégration régionale et la faiblesse du commerce intra-africain. Elles ont déjà été largement documentées.

L'engouement de la majorité des leaders africains pour la conclusion et la mise en œuvre rapide de la ZLECAf s'explique en partie par le fait que, lorsqu'elle deviendra pleinement opérationnelle, celle-ci devrait contribuer à corriger les déficiences et distorsions auxquelles l'Afrique fait face dans le commerce mondial, maximiser son potentiel commercial significatif et neutraliser les effets pervers du commerce mondial ainsi que les externalités négatives qui en sont issues. Les bienfaits attendus de la ZLECAf sont déjà largement présentés. Sa conclusion relève donc à la fois d'une posture politique assumée, qui est destinée à respecter l'agenda de l'intégration africaine tel qu'il est prévu par le Traité d'Abuja, et d'une posture économique et stratégique découlant de la conviction selon laquelle l'approfondissement du processus d'intégration économique serait l'un des meilleurs atouts pour réaliser les objectifs de développement durable sur le continent africain. 

1.2. Une réponse africaine face aux mutations économiques globales

Le contexte économique global est marqué par des mutations rapides qui transforment profondément les relations économiques et commerciales internationales. Ces changements ont déplacé les lignes de démarcation traditionnelles entre Nord-Sud et Sud-Sud pour laisser place à de nouvelles configurations économiques, de nouvelles règles commerciales ainsi que de nouveaux acteurs plus ou moins interdépendants. La prolifération des accords de libre-échange, qui s'explique en partie par les difficultés du multilatéralisme, dont les négociations qui se mènent à l'OMC sont dans l'impasse depuis plusieurs années, et la multiplication des méga-accords commerciaux régionaux engendrent dans tous les pays et dans toutes les régions des réactions destinées, d'une part à maximiser le potentiel positif de ces changements et d'autre part à minimiser leurs effets néfastes.

Les méga-accords régionaux d'une part et les nouvelles postures américaines de l'autre bouleverseront l'équilibre des rapports de force dans le système commercial mondial. Ils auront une incidence décisive sur l'économie politique et la gouvernance du commerce mondial. Aucune région du monde ne sera épargnée par l'ampleur des effets qu'ils induiront. La nature positive ou négative de ces effets dépendra, pour chaque région et chaque pays, de sa capacité à s'organiser et se doter des instruments de politique commerciale les plus efficaces et aptes à amplifier les avantages commerciaux et à amortir ses chocs extérieurs.

Mais il est aussi possible que ces accords ouvrent des opportunités aux pays africains en termes d'exportations, d'insertion dans des chaines de valeur et de transformation économique. Dans un tel contexte, une Afrique divisée n'aurait aucune chance car les pays, pris individuellement, n'auront pas les capacités nécessaires pour supporter la compétition globale. Il lui faudra un véritable leadership économique et commercial pour bâtir sur le continent un véritable marché qui tout à la fois promeuvent le développement de chaines de valeur régionales structurées et des échanges commerciaux justes et équilibrés, en prenant en compte les forces et faiblesses de chaque Etat, et servant d'instrument pour coordonner et mettre en cohérence une politique commerciale du continent face à ses partenaires extérieurs. Car il est évident qu'une Afrique fragmentée et isolée, sans capacités productives et sans ressources financières propres, exclue des chaines de valeurs globales pour ne se contenter que des parts résiduelles tirées de l'exportation de matières premières, n'aurait aucune chance dans le monde tel qu'il se dessine. 

Si la ZLECAf est donc, incontestablement, un véritable atout pour le continent, sa mise en place ne se fera pas sans difficultés. Les avantages attendus ne seront pas automatiques et inconditionnels. Il faudra œuvrer à lever et corriger les faiblesses et déficiences qui ont jalonné le processus de négociations et mettre en place des mécanismes inclusifs pour faciliter la mise en œuvre.

1.3. Comprendre les défis de la ZLEC pour les lever

En dépit de son importance avérée, l'accord instituant la ZLECAf contient de nombreux défis qu'il serait indispensable de relever. En promouvant une large libéralisation tarifaire et une déréglementation rapide dans un certain nombre de secteurs des services, sans une prise en compte appropriée des capacités de certains pays et des besoins socioéconomiques de certaines catégories de la population, l'accord pourrait engendrer de nouveaux déséquilibres économiques et commerciaux entre pays africains ou accentuer ceux qui existent déjà, si  les mesures nécessaires ne sont pas prises avant le démarrage de toute mise en œuvre.

L'élimination des tarifs semble être érigée en sur-priorité pour le développement du commerce intra-africain au détriment d'une prise en compte efficace de la question du développement des capacités productives et des infrastructures liées au commerce, ainsi que de la levée des obstacles non tarifaires, y compris les tracasseries routières, la corruption et toutes les pratiques anormales sur les corridors routiers et les frontières entre pays africains.

Lors d'une récente réunion multipartite panafricaine sur la ZLECAf tenue à Accra, au Ghana,  les participants composés d'acteurs de la société civile,  des gouvernements, du secteur privé, entre autres, ont  exprimé de vives préoccupations  quant au fait que les protocoles sur les marchandises et les services conclus dans le cadre de l'accord ne contiennent pas suffisamment de flexibilités et d'espace politique pour permettre à tous les Etats, notamment les plus faibles, d'agir pour préserver les intérêts des secteurs économiques et des groupes de populations vulnérables.

Conscients de ces défis, il conviendrait dès lors de les  corriger convenablement afin d'éviter que la seconde phase des négociations, qui portera sur l'investissement, la politique de concurrence et la propriété intellectuelle ne reproduise les erreurs d'approche constatées dans la première phase. Car cela aurait un impact négatif sur la mise en œuvre de la ZLECAf et réduirait sa capacité à contribuer efficacement à l'agenda de la transformation structurelle du continent africain. 

En plus de ce qui précède, les négociations ont été caractérisées par un processus opaque et peu inclusif, qui pourrait continuer jusqu'au stade de la ratification si rien n'est fait. La plupart des pays n'ont pas mis en places des structures de concertation et de préparation des positions nationales incluant le secteur privé, la société civile, les syndicats, les chercheurs, les élus, ainsi que l'ensemble des parties prenantes dont les intérêts pourraient être en jeu.  

Toutes les communautés économiques régionales devraient faire face, à des degrés divers, à des défis liés à la conclusion et la mise en œuvre de la ZLECAf. Le premier d'entre eux est l'articulation entre les engagements continentaux et les arrangements régionaux déjà en cours d'application. Dans une CER comme la CEDEAO, dont l'Union douanière est installée depuis le lancement du Tarif extérieur commune (TEC) le 1er Janvier 2015, les Etats Membres qui ont entamé les négociations de la ZLECAf individuellement se sont écartés de leurs obligations vis-à-vis de la CEDEAO, notamment l'Article 85 du Traité révisé[2]. L'approche privilégiée par les Etats Membres de la CEDEAO depuis l'ouverture des négociations de ZLECAf n'est pas appropriée, au regard du Schéma de libéralisation des échanges (SLE) et du Tarif extérieur commun (TEC) de cette région.

 

Le second défi est celui de la mise en cohérence des engagements juridiques pris dans la ZLECAf avec des accords bilatéraux ou multilatéraux déjà conclus ou en cours de négociation. On peut citer ici le cas de l'Accord de Partenariat Economique (APE) conclu entre certains pays de l'Afrique de l'Ouest et l'Union européenne (UE). A l'instar d'autres régions africaines, certains Etats de la CEDEAO, notamment la Cote d'Ivoire et le Ghana, ont conclu des APE intérimaires que l'Union européenne les presse de mettre en œuvre à un moment où d'autres pays de la région n'ont pas signé cet accord.

Le troisième défi est celui de la prise en compte des défis socio-économiques et des enjeux liés au genre et aux droits de l'homme dans la négociation de l'accord comme dans sa mise en œuvre. La ZLECAf sera évaluée à l'aune de sa capacité à être un instrument au service des populations démunies, des travailleurs, des femmes et des jeunes. 

Le quatrième défi est celui de la participation et de l'implication des acteurs non gouvernementaux, notamment le secteur privé et la société civile dans le processus de négociation. La non implication des acteurs non étatiques dans la négociation et la non prise en compte de nombre de leurs préoccupations sont l'une des principales faiblesses du processus ayant conduit à la conclusion de l'Accord.

Les enjeux de la ZLECAf et les défis exprimés ici et là n'échappent pas aux leaders de la région. Consciente de la nécessité de corriger l'approche de négociation, qui a privilégié jusqu'ici la mise en avant des Etats au détriment d'une position régionale commune, la Commission de la CEDEAO a convoqué, du 21 au 24 Mai 2018 à Abuja, une réunion ministérielle destinée à ramener les Etats membres dans le giron régional et les amener à porter la même position. Dans le relevé des conclusions et recommandations adopté à l'issue de leur réunion, les Ministres en charge de la ZLECAf dans les pays Membres de la CEDEAO ont demandé à la Commission de s'impliquer davantage dans les négociations afin d'assurer une meilleure coordination des positions des Etats et préserver les acquis de la région. Ils ont en outre demandé aux Etats d'adopter des positions basées sur les instruments régionaux.

La dernière réunion des instances de négociation de la ZLECAf tenue à Dakar du 25 Mai au 04 Juin 2018, aussi bien au niveau des experts, des hauts fonctionnaires que des ministres, a réaffirmé l'engagement ferme des Etats à parachever la négociation et à accélérer la ratification et la mise en œuvre de l'Accord. Cependant, elle a aussi montré qu'il reste encore de nombreux défis, notamment le traitement de la question des produits sensibles dans le cadre des négociations sur les concessions tarifaires, le traitement des règles d'origine, la différenciation entre pays en développement et PMA dans le rythme de libéralisation, la liste des secteurs du commerce des services à ouvrir, l'assistance à fournir aux Etats qui ne sont ni membres de l'OMC ni membres d'une CERs, etc.

La ZLECAf n'est pas un phénomène isolé. Sa négociation se fait dans un contexte régional et international complexe et dynamique qui, tout à la fois, offre des opportunités et impose des contraintes. Les discussions en cours dans la région autour de la ZLECAf sur la façon dont cet accord pourrait renforcer, ou au contraire affaiblir, le processus de l'intégration économique dans les régions africaines doivent se poursuivre dans un espace ouvert, inclusif et participatif qui met l'accent sur la recherche des réponses concrètes et objectives au questionnement que tous les acteurs se posent. Ces questionnements seront au cœur du dialogue régional:

     Comment faire de la ZLECAf un instrument de renforcement des acquis de la CEDEAO  plutôt qu'une entrave à sa construction?

     Quelle approche régionale faut-il mettre en œuvre dans les négociations pour prendre à la fois en compte les engagements individuels des Etats à l'OMC, leurs obligations vis-à-vis de la CEDEAO et les celles de la ZLECAf?  

     Quelle approche et quelle stratégie pour que les négociations de la seconde phase, portant sur l'investissement, la concurrence et la propriété intellectuelle, puissent renforcer les bénéfices à tirer de la libéralisation des marchandises et des services ?

C'est à cette série de questionnements, entre autres, que le dialogue régional multi-acteurs projette de répondre. Il permettra de jeter une perspective croisée, venant de différents acteurs et différents milieux, pour réfléchir sur des démarches qui, non seulement permettront de faciliter la poursuite et la finalisation des négociations, mais aussi la mise en œuvre de l'Accord.

 Le Dialogue vise à avoir une vision d’ensemble des questions systémiques sus énoncées, telles qu’elles devraient être traitées dans la CEDEAO. Il promeut un partage des expériences entre négociateurs et ambitionne de proposer des lectures partagées des problèmes juridiques et économiques posés par les interactions des normes commerciales multilatérales, régionales et les normes de la ZLECAf. La réponse à ces questionnements devrait permettre de mieux prendre en charge une série d'éléments dont l'articulation devrait donner aux acteurs de la CEDEAO (Etats Membres, secteur privé, société civile, etc.) les moyens de négocier et conclure un accord qui renforce les acquis de la Communauté tout en contribuant à construire le marché africain. Ces éléments portent sur:

  • l'articulation entre les principes et règles de l'Union douanière de la CEDEAO et les objectifs, et ambitions de la ZLECAf;  
  •  la détermination des impacts juridiques et économiques de la superposition des accords aux niveaux national, régional, bilatéral, continental et multilatéral;
  • l'élaboration de l'offre commune d'accès au marché pour les Etats de la CEDEAO;
  • l’étendue et les limites des mesures de sauvegarde contenues dans la ZLECAf et leurs interactions avec les systèmes existants;
  • le champ de compétence et les attributions des organes de gestions des litiges dans la ZLECAf et leurs relations avec le système de règlement des différends de l’OMC
  • la prise en compte de la problématique du genre et des droits de l'homme dans l'accord;
  • la détermination des modalités et objectifs des négociations dans la seconde phase, notamment sur l'investissement, la concurrence et la propriété intellectuelle;
  • la prise en compte du commerce électronique et de la facilitation des échanges, entre autres; en tant que forces motrices pouvant soutenir et faciliter la mise en œuvre de la ZLECAf;

 

 

Le dialogue sera organisé dans le cadre d'un partenariat entre des organisations dont l'expertise et la légitimité régionale et internationale sur ces questions est avérée. Il s'agit du Centre Africain pour le Commerce, l'Intégration et le Développement (Enda CACID), l'Organisation Internationale de la Francophonie (OIF), du Centre International du Commerce et le Développement Durable (ICTSD) et de Third World Network Africa. Les Commissions de la CEDEAO, de l'Union Africaine et de la CEEAC apporteront leur appui technique au dialogue.

II- OBJECTIFS DU DIALOGUE

Le Dialogue régional multi-acteurs a pour objectif de créer un espace ouvert et inclusif d'échange sur le fond, la forme et les enjeux de la mise en place de la ZLECAf. Le dialogue permettra de revenir sur le processus de négociations de la ZLECAf pour évaluer ses forces et faiblesses. Il s'agit ainsi d'identifier, par anticipation, les défis et contraintes qui pourraient entraver l’effectivité et la pleine réalisation de son potentiel afin de proposer des stratégies et des actions pour faciliter la mise en œuvre optimale de la ZLECAf.

Plus spécifiquement, le dialogue poursuivra les objectifs ci-dessous :

  1. Rassembler une masse critique d'acteurs agissant au niveau national, régional et continental pour mettre en débat la ZLECAf pour faire l'analyse critique et constructive du processus et des décisions;
  2. Bâtir une compréhension commune autour des enjeux et défis de la ZLECAf  et convenir de solutions consensuelles sur les défis susceptibles d'entraver sa mise en œuvre ou de remettre en cause les acquis de l'intégration économique dans la CEDEAO,  
  3. Identifier les chevauchements et les incohérences entre la ZLECAf et les engagements régionaux, bilatéraux et multilatéraux des Etats de la CEDEAO afin de les harmoniser;
  4. Mettre en place une stratégie consensuelle pour la sensibilisation des acteurs africains, notamment les agents des Etats, la société civile, le secteur privé, les parlementaires, les mouvements de jeunes et femmes, les médias, etc.
  5. Proposer des recommandations, une feuille de route et un plan d'action pour accompagner la phase de mise en œuvre de la ZLECAf et s'assurer du maintien des acquis de la CEDEAO et leur renforcement.

III- RESULTATS ATTENTUS.

Le Dialogue souhaite amener les acteurs ouest-africains, de différentes catégories socioprofessionnelles, à se saisir des enjeux de la ZLECAf dans un processus d'appropriation continu pour en faire un véritable instrument de développement.  Le dialogue devrait déboucher sur les résultats ci-dessous :

  1. Une cinquantaine d'acteurs représentant les Etats , les acteurs du secteur privé, de la société civile au sens large, des institutions régionales, parlements nationaux et régionaux, des universités et centres de recherches, des syndicats, des médias et des mouvements de femmes et de jeunes, etc. conviennent d'une vision commune sur l'importance de la ZLECAf et la nécessité de la promouvoir ;
  2. Les forces et faiblesses de la ZLECAf ainsi que les défis techniques et politiques qui pourraient entraver sa mise en œuvre et ses bénéfices, sont identifiés et analysés; des solutions sont proposées pour les lever; 
  3. Des recommandations et propositions concrètes sur la manière de lever les défis identifiés sont endossées par les participants et mis en œuvre;
  4. Un plan d'Action et une Stratégie de plaidoyer et de sensibilisation pour faire de la ZLECAf un instrument ouvert et inclusif sont discutés et adoptés ;
  5. Un esquisse de programme d'accompagnement des acteurs non gouvernementaux pour une meilleure implication dans la seconde phase des négociations et dans la mise en œuvre est adopté ;

IV- PARTICIPANTS 

Le Dialogue sera un cadre multi-acteurs. Il réunira une cinquantaine d'acteurs de haut niveau représentants les Etats, les institutions régionales et continentales, le secteur privé et la société civile ouest-africaine. Les participants seront des acteurs impliqués directement dans les négociations, en tant que négociateurs, ou indirectement en tant que décideurs participant à la formulation des positions de négociations. Ils seront choisis pour leur compétence, leur engagement et leur leadership dans leur secteur.

V- METHODOLOGIE

Le dialogue sera organisé sur 2 jours. Il sera structuré autour de documents d'analyse de base préparés avant le dialogue, qui fourniront une vue synthétique sur les principaux enjeux et défis de la ZLECAf. 

 

Les travaux se feront sous la forme de sessions thématiques dont chacune aura 2 à 3 présentations en mode PowerPoint, faites par des experts choisis pour leur compétence sur les questions de l'intégration et du commerce en Afrique et leur connaissance de la ZLECAf. 

 

Le dialogue débouchera sur un rapport qui synthétise et met en perspective les résultats des délibérations, un relevé de recommandations sur les mesures et actions pour une mise en œuvre réussie de la ZLECAf.

VI- DATE ET LIEU

Le Dialogue aura lieu à Dakar au Sénégal, du 26 au 27 Juillet 2018.  

 



[1] A ce jour, quatre pays du continent l’ont ratifiée (le Ghana, le Kenya, le Rwanda et le Niger).

[2] Cet Article dit en effet, en son Alinéa 1 " En vue de promouvoir et de sauvegarder les intérêts de la Région, les Etats Membres s'engagent à formuler et à adopter des positions communes au sein de la Communauté sur les questions relatives aux négociations internationales avec les parties tierces.

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