ENDACACID

COMMERCE ET LES NEGOCIATIONS BILATERALES / APEs


LE DERNIER MOT 


Cheikh Tidiane Dieye


 

 

Si nul ne conteste plus la nécessité d'organiser le secteur des services en Afrique et de l'ouvrir progressivement, les modalités de cette ouverture restent encore à clarifier pour permettre aux pays africains d’en tirer le maximum.

L'impact du secteur des services sur la croissance et le développement est une donnée économique tangible en Afrique. Si nul ne conteste plus la nécessité d'organiser le secteur et de l'ouvrir progressivement pour en tirer le plus grand bénéfice, les modalités de cette ouverture restent encore à clarifier pour éviter aux pays africains des raccourcis hasardeux en matière de libéralisation, ce qui pourrait compromettre le développement d'un secteur qui se positionne de plus en plus comme le pilier central de la création de la richesse sur le continent.

Représentant entre 30 et 60 pourcent du PIB dans la plupart des pays africains et occupant environ un tiers de la population active, le secteur des services représente un véritable enjeu de développement. Si on tient compte du secteur informel, ce secteur apparaît même incontestablement comme le premier pourvoyeur d’emplois dans de nombreux pays. Les services occupent en outre une place de choix dans la chaîne de valeur de toutes les activités économiques (secteurs primaire, secondaire et tertiaire) et contribue efficacement à la lutte contre la pauvreté en donnant du travail à des catégories de population souvent peu formées (dans les sous-secteurs de la construction, du transport et du commerce de détail entre autres).

Alors que les pays africains se sont engagés, depuis le début des années 80, dans des réformes visant la libéralisation de leur secteur des services sous l’égide du FMI et de la Banque mondiale, et que la plupart d’entre eux ont participé aux négociations de l’AGCS à l’OMC, le secteur continue de faire face à de multiples contraintes qui empêchent le développement de son potentiel.

Aujourd'hui, de nombreux pays africains doivent rechercher un équilibre favorable entre leurs politiques de libéralisation autonome du secteur des services, leurs engagements multilatéraux dans le cadre de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS) et plus récemment des Accords de partenariat économique (APE) négociés avec l’Union européenne.

Au début des négociations des APE, l'Union européenne (UE) avait souhaité négocier des accords complets couvrant à la fois le commerce des marchandises et des services, ainsi que d’autres questions telles que l'investissement, la concurrence, les marchés publics et la propriété intellectuelle, entre autres. De nombreuses régions se sont opposées à cette option, certains arguant ne pas avoir les moyens humains, techniques et financiers de suivre à la fois les négociations sur les marchandises et sur les services, tandis que d'autres ont estimé qu'il était plus judicieux de renforcer leurs cadres réglementaires régionaux avant de s'ouvrir à l'Europe.

M'appuyant sur le cas de l'Afrique de l'Ouest, je voudrais partager quelques réflexions sur la façon dont les régions africaines pourraient s'y prendre pour tirer davantage profit de ce secteur tout en évitant les pièges et écueils qu'elles pourraient rencontrer dans les accords à conclure.

Certes, dans une région comme l'Afrique de l'Ouest, les négociations sur les services ne démarreraient qu'après la conclusion des négociations sur les marchandises. Or, celles-ci ne sont pas encore bouclées. L'Afrique de l'Ouest et l'UE ont convenu d'une clause de rendez-vous pour entamer des discussions sur les services six mois après la conclusion de l'accord sur les marchandises.

Au début des négociations des APE, l'UE avait proposé un texte sous le titre « Établissement, commerce des services et commerce électronique ». Le contenu de la proposition européenne était basé sur le modèle développé par la commission en 2006 et qui « se fonde sur les principes de l’AGCS (accès au marché, traitement national et NPF) ».

L'évolution des demandes européennes en matière de libéralisation montrent un niveau d'ambition croissant qui reflète une libéralisation accrue du commerce des services dans les accords auxquels elle est partie. L'Accord EUROMED (1995), par exemple, prévoit des engagements de libéralisation plus faibles, qui sont révisés tous les 3 à 5 ans, alors que les derniers accords avec le Mexique (2000) et le Chili (2002) prévoient des engagements plus profonds et une révision continue. Si l’UE poursuit sa logique, ses derniers accords, dont les APE, pourraient avoir une ambition plus grande en matière de libéralisation. Deux principes devraient au moins être pris en compte par les régions africaines.

 

Les services ne sont pas un prérequis pour la compatibilité de l’APE avec l’OMC
Aux termes de l’accord de Cotonou, l’inclusion d’un accord sur les services n’est pas une condition pour la compatibilité globale de l’APE avec les règles de l’OMC. Une telle vérité aurait pu suffire aux régions africaines qui ne souhaitent pas trop s'engager dans la libéralisation des services dans le cadre de l'APE pour éviter des engagements allant au-delà des normes de l'OMC.

L’UE a avancé que l'accord sur les services approfondirait l’intégration régionale et augmenterait la croissance et la compétitivité. Mais une analyse plus fine montre qu'en l'absence d'un cadre réglementaire régional et d'une politique commune au sein de chaque région, une ouverture accrue dans le cadre de l'APE n'aurait pas forcément une incidence significative sur le développement. Si les efforts fournis par la plupart des pays de la région ouest-africaine en matière de libéralisation n’ont pas pu drainer de manière significative des flux d’investissement suffisamment importants et efficaces pour accélérer la croissance et réduire la pauvreté, il serait en effet illusoire de croire qu’un cadre réglementaire bilatéral plus contraignant et plus restrictif pour les gouvernements de la région, qui de surcroît réduirait drastiquement leur marge de manœuvre politique et économique, serait plus à même de réussir.

Chaque région négociant un APE a donc bien le droit, soit d’exclure la libéralisation des services dans le cadre de l’accord, soit d'en limiter la portée en attendant de finir la construction de son cadre réglementaire régional. Si par contre ces régions décidaient d’inclure les services dans leur APE, celui-ci devrait être conforme à l’Art. V de l’AGCS qui implique que :

  • l’accord doit couvrir un nombre substantiel de secteurs (Art. V. 1. (a)) ;
  • il doit inclure le traitement national et l’élimination de toute discrimination (Art V. 1. (b)) ;
  • les pays en développement pourraient libéraliser moins, et en particulier concéder moins d’engagements en matière de traitement national que les pays développés (Art. V. 3 (a)) ;
  • la question de l’intégration régionale devrait être dûment pris en compte (Art. V.2).
     

Des services à l'investissement?
De nombreux pays en développement, dont les pays africains, ont rejeté les négociations sur les thèmes de Singapour (concurrence, marchés publics, investissement) au motif qu’une libéralisation dans ces secteurs leur serait préjudiciable. C'est la même option que certaines régions ont privilégié dans le cadre des APE pour assurer la cohérence dans leurs engagements.

En mettant en avant le terme « établissement » dans sa proposition initiale, l'UE adopte une stratégie consistant à opérer en plusieurs étapes. Il s'agirait dans un premier temps de faciliter l'installation de fournisseurs de services européens sous les principes de l'AGCS et leur permettre ensuite d’opérer et d’investir après établissement, y compris dans des secteurs non prévus à priori dans l’accord et sur lesquels les régions n’ont pas pris d’engagements. Ainsi, à travers le titre « Établissement », l’UE pourrait réussir à relier le Mode 3 de l’AGCS et la libéralisation des investissements, y compris dans des domaines autres que les services. Alors que nombre de ces pays ont pris des engagements limités dans un nombre également limité de secteurs à l’OMC, à cause entre autres de leur manque d’expertise pour identifier rigoureusement les secteurs dans lesquels ils ont un intérêt offensif certain et de leur incapacité à évaluer l’impact potentiel de la libéralisation sur ces secteurs, la négociation sur les services pourrait les forcer à une ouverture trop ambitieuse.

 

Privilégier la mise en place d'une politique et d'un cadre réglementaire régional
Dans la plupart des régions, le marché des services souffre d'un déficit de données et d’informations fiables sur le poids économique réel du secteur. Les informations disponibles sont souvent insuffisantes, parcellaires, disparates et sont contenues dans diverses études ou monographies publiées soit par les institutions d’intégration de la région, soit par les pays pris individuellement. Comme le soulignais une étude de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) en 2006, « cet éparpillement de l’information ne permet pas une lecture objective de la situation des services qui puisse permettre la définition d’une stratégie cohérente des négociations »[1].

Ainsi, en l’absence d’une connaissance détaillée du secteur, les scénarios de libéralisation du commerce des services qui seront utilisés dans le cadre de l’APE seront vraisemblablement basés sur un diagnostic superficiel et des données erronées qui, à leur tour, pourraient sous-tendre des positions de négociation sans cohérence, ni avec l’importance du secteur dans la région, ni avec les engagements des États d’Afrique de l’Ouest dans le cadre de l’AGCS.

Compte tenu de l'évolution du commerce intra-régional des services dans les différentes régions africaines, notamment concernant les services financiers, il est raisonnable de penser que la mise en place d'une politique régionale cohérente devrait être un préalable incontournable pour toutes les régions. En Afrique de l'Ouest par exemple, en dépit de la présence remarquable des banques nigérianes dans la plupart des pays et des entreprises de BTP sénégalaises dans d'autres pays, la CEDEAO n'a pas encore de politique régionale commune dans ces sous-secteurs, pas plus qu'un cadre réglementaire dans le secteur des services en général. De surcroît, au moment où les pays africains négocient la Zone de libre-échange continentale, le bon sens incline à penser que la conclusion de ce processus intra-africain devrait être la priorité pour toutes les régions du continent.

Quel que soit le scénario retenu, il apparaît qu'après plusieurs décennies de libéralisation des services, les régions et pays africains ne peuvent faire l’économie d’une évaluation objective, qualitative comme quantitative, de l’impact de la libéralisation initiée à travers les programmes d’ajustement structurel, dans le cadre de l’ACGS et dans les traités bilatéraux d’investissement signés avec certains pays européens, avant de procéder à de nouvelles libéralisations conformément à l’Art. XXV de l’AGCS.


[1] CEDEAO, « Etude documentaire sur le secteur des services en Afrique de l’Ouest », Décembre 2006, p.

 

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AIDE POUR LE COMMERCE


 

Par Dan Lui 

Après dix ans de soutien croissant, comment l’initiative Aide pour le commerce (APC) peut-elle contribuer au mieux au développement de services concurrentiels au niveau national et à l’augmentation des exportations de services ?

Depuis son lancement lors de la conférence ministérielle de l’OMC de 2005, à Hong Kong, l’initiative Aide pour le commerce (APC) a permis d’accroître les ressources mises à la disposition des pays en développement pour favoriser leur intégration à l’économie mondiale. Les engagements d’APC ont atteint plus de 54 milliards US$ en 2013 – près de 40 pourcent de toute l’aide officielle au développement – avec plus de 15 milliards US$ spécifiquement destinés aux pays les moins avancés (PMA).

Cependant, la dernière décennie a également été marquée par un changement de contexte pour de nombreux pays en développement, dans lesquels l’activité économique dépend de plus en plus du secteur des services. Les services peuvent aider à réduire la pauvreté, que ce soit directement (à travers l’éducation ou la santé) ou par le biais d’une plus grande efficacité des services « intégrés » (tels que les communications, les services bancaires ou les transports) fournis à l’agriculture, aux activités minières ou aux activités manufacturières. Des secteurs comme le tourisme génèrent également en tant que tels des recettes d’exportation : les exportations de services ont récemment été la composante la plus dynamique de la croissance du commerce mondial et sont particulièrement importantes pour de nombreux PMA enclavés, ou de plus petite taille, qui n’ont pas une échelle suffisante ou une connectivité géographique leur permettant d’accéder aux marchés mondiaux de produits.

Malgré cela, les relations entre l’APC et les services sont complexes, notamment parce que le commerce des services est très différent de celui des marchandises. Les quatre modes de fourniture de services (fourniture transfrontalière, consommation à l’étranger, présence commerciale et circulation temporaire des personnes physiques) se heurtent chacun à des barrières de nature différentes de celles du commerce traditionnel des marchandises. La libéralisation des services s’effectue souvent unilatéralement et la réglementation est fréquemment dispersée entre différentes institutions gouvernementales. Les vecteurs du commerce transfrontalier de services sont également en pleine évolution, les nouvelles technologies créant de nouvelles opportunités en la matière.

Dans ce contexte, comment l’APC peut-elle s’adapter pour mieux soutenir le développement du secteur des services ? En règle générale, le développement des services dépend d’un certain nombre d’investissements interconnectés : un cadre politique et réglementaire bien établi, de solides réseaux d’infrastructures et des programmes spécifiques de soutien aux secteurs clés d’exportation de services. Ces trois domaines d’intervention potentielle de l’APC sont évoqués plus en détail ci-dessous.

 

Aide pour le commerce et environnement réglementaire
La principale condition préalable au développement de services efficaces est l’existence d’un cadre politique et réglementaire solide. Les changements à ce niveau sont souvent l’élément déclencheur d’une libéralisation ou d’une évolution dynamique au sein de secteurs particuliers. La principale difficulté est que les systèmes réglementaires doivent trouver un équilibre entre des préoccupations et des objectifs parfois divergents : promouvoir la concurrence, offrir un environnement stable aux entreprises, soutenir l’innovation et la productivité, protéger les consommateurs (en surveillant par exemple les prix et les normes de qualité) et poursuivre des objectifs sociaux (comme par exemple l’accès universel). Le développement des services peut ainsi être entravé par une réglementation excessive, en particulier par de larges mesures « horizontales » qui restreignent l’accès à des marchés entiers, mais également par une insuffisance de réglementations modernes adaptées (notamment au niveau sectoriel), qui vient compliquer le processus de décision des entreprises.

La plupart des pays en développement ont une expérience limitée s’agissant de la mise en place de cadres et institutions réglementaires, notamment au niveau sectoriel. La législation et les institutions en charge de la réglementation sont souvent très fragmentées, ce qui est pour partie inévitable sachant que les activités de surveillance exigent généralement des connaissances techniques spécialisées. L’avènement des nouvelles technologies – et notamment de l’internet, qui a créé de nouveaux modes d’achat et de fourniture de services – signifie que la réglementation doit également suivre le rythme du progrès technologique. Lorsque la réglementation existe, son application est rendue difficile par le manque de capacités ou d’information.

L’aide pour le commerce (APC) peut donc jouer un rôle important pour identifier et actualiser les cadres réglementaires obsolètes et pallier les déficits de capacités. Un premier ensemble d’interventions possibles au titre de l’APC pourrait inclure des investissements dans certaines politiques, afin de : définir les objectifs stratégiques et les priorités de l’économie des services (y compris la compétitivité intérieure et les exportations potentielles), diagnostiquer et évaluer les coûts résultant de services de mauvaise qualité et les avantages potentiels des réformes de marché (en comparant par exemple les performances sectorielles à des références internationales), conduire des audits réglementaires pour répertorier et analyser les mesures affectant le commerce des services, et enfin, identifier et évaluer les modèles réglementaires ou les degrés de libéralisation alternatifs. À ce niveau en particulier, il y a beaucoup de leçons à tirer de l’expérience d’autres pays en matière de libéralisation, de renforcement du secteur des services et de développement des exportations de services.

En second lieu, l’APC peut renforcer les capacités à travers la mise à niveau de la législation et la simplification des procédures administratives (de la délivrance des licences et des agréments aux enquêtes et à l’application des règles) et aider à mettre en place des institutions réglementaires, telles que les autorités de réglementation des télécommunications ou de la concurrence. L’APC est particulièrement nécessaire durant les phases de transition, lorsque les autorités réglementaires sont encore en train d’asseoir leur rôle, leurs pouvoirs et leurs capacités de mise en œuvre : elle permet de renforcer leurs capacités ainsi que celles d’autres parties prenantes, dont notamment les entreprises, les groupes de consommateurs, les députés ou le système judiciaire. Le soutien des bailleurs de fonds au niveau institutionnel peut également avoir un effet de signal venant renforcer la crédibilité de l’autorité réglementaire, en la protégeant du risque de « capture réglementaire ». Les impératifs d’indépendance et de pérennité nécessiteront toutefois la mise en place ultérieure de modèles de financement indépendants.

Les autres domaines d’intervention possible de l’APC concernent le renforcement de la promotion du secteur privé autour des services (en assurant une meilleure représentation des services par rapport aux autres secteurs tels que l’agriculture et l’industrie), l’amélioration des données relatives aux services et leur commerce, et le soutien à la création de marchés régionaux de services (comprenant l’harmonisation des réglementations, la libre circulation des capitaux et de la main d’œuvre, le traitement national et la reconnaissance mutuelle des qualifications). Les partenaires de développement peuvent également aider les gouvernements à poursuivre des innovations dans les services, en mettant par exemple en place des systèmes de paiement électronique des impôts, des systèmes d’information reposant sur les services mobiles ou des solutions d’apprentissage en ligne dans les établissements scolaires.

 

Le rôle essentiel des infrastructures
En parallèle d’un cadre réglementaire solide, la qualité des infrastructures constitue un facteur crucial pour permettre le développement des secteurs de services. Le volume considérable des investissements nécessaires à la création des infrastructures de réseaux signifie que la plus grande partie de l’APC continuera de s’y concentrer : rien que pour l’Afrique, le coût total des besoins en infrastructures est estimé à près de 93 milliards US$ par an[1].

Il existe des liens évidents entre l’amélioration des services et l’investissement dans les infrastructures de transport aérien, maritime et routier, de réseaux de télécommunications et d’énergie. On observe une récente évolution vers des investissements dans des projets de « corridor », comprenant la mise à niveau d’infrastructures matérielles de transport ainsi que des capacités de stockage au niveau des plateformes logistiques. Ces investissements peuvent faciliter les échanges de marchandises et le transport multimodal, en améliorant le niveau d’efficacité de la chaîne d’approvisionnement et dans de nombreux cas, en faisant toute la différence pour la viabilité d’un secteur exportateur donné.

Dans l’énergie, le principal souci est le développement des capacités de production et de distribution d’électricité, y compris le développement de marchés régionaux de l’électricité. L’APC peut également avoir un impact positif sur les politiques et les réglementations du secteur, dans le cadre notamment de l’élimination des situations de monopole et de l’autorisation de nouvelles formes de production et de promotion des énergies renouvelables. Dans les télécommunications, l’APC a contribué au financement des réseaux de fibre optique et a également aidé les pays en développement à passer de monopoles publics à des marchés concurrentiels réglementés.

Au-delà de ces réseaux, il existe également un certain nombre d’autres services susceptibles de faire partie des « infrastructures de base » en raison de leur contribution essentielle au développement de l’ensemble de l’économie. Ces services comprennent le système financier – accès aux services bancaires, de crédit et d’assurance et systèmes de paiement efficaces – en raison de son rôle dans la distribution du crédit aux entrepreneurs en vue de soutenir la croissance économique. L’APC a un rôle à jouer à ce niveau, en soutenant la réglementation, mais également en améliorant par exemple l’inclusion financière.

 

Cibler les exportations de services
Les études commencent tout juste à émerger sur le potentiel d’exportation des services, y compris pour les pays développés. Globalement, les services relatifs aux technologies de l’information et de la communication (TIC) sont les secteurs les plus dynamiques du commerce mondial des services, bien que le tourisme représente près de 40 pourcent des exportations totales de service dans les PMA, le double du secteur le plus important qui suit, à savoir les transports (susceptible également d’inclure des déplacements liés au tourisme, en parallèle des services de fret et d’expédition). Les PMA jugent eux-mêmes ces deux secteurs prioritaires dans le cadre de leur récente demande collective auprès de l’OMC, en parallèle d’autres secteurs tels que les services financiers, les services liés aux TIC, dont notamment la délocalisation de processus de gestion (DPG), et la circulation temporaire des personnes physiques (mode 4) dans les différents secteurs.

Les interventions potentielles en matière d’APC peuvent varier considérablement d’un secteur à l’autre, bien qu’il existe des thèmes transversaux tels que :

  • la mise en place d’infrastructures propres à chaque secteur ;
  • le renforcement des politiques, des capacités institutionnelles et de la coordination au niveau sectoriel ;
  • le développement des liens avec d’autres secteurs ;
  • la fourniture d’une assistance à la commercialisation, au développement de la notoriété et en vue d’attirer les investissements ;
  • la définition et l’amélioration des normes sectorielles ;
  • l’amélioration des informations et des données ;
  • les négociations sur les barrières d’accès aux marchés le cas échéant ;
  • le renforcement des capacités et des compétences du côté de l’offre.

L’application de ce cadre au tourisme, par exemple, permet d’illustrer le rôle significatif que l’APC pourrait jouer dans le développement des exportations de services. Par rapport aux marchandises, un avantage clé du tourisme réside dans l’absence de barrières administratives – droits de douane, formalités douanières et procédures de quarantaine, subventions aux producteurs nationaux – qui entravent généralement les échanges : en matière de tourisme, un « marché d’exportation » de consommateurs étrangers vient vers vous. De plus, le tourisme dépend de richesses naturelles et culturelles qui existent en quantité limitée dans le monde et qui sont le plus souvent uniques: il peut donc être exploité par des pays de plus petite taille ayant des contraintes en termes de disponibilité des terres et de la main d’œuvre. Il est intéressant de noter que le tourisme est important à la fois dans les petites îles et dans des PMA enclavés tels que le Laos, le Népal, l’Ouganda ou la Zambie.

Au-delà du financement des infrastructures de réseaux (telles que des aéroports), l’APC peut également jouer un rôle dans le développement du secteur, notamment par certaines interventions clés listées ci-dessous.

Le renforcement des politiques du tourisme grâce à des stratégies intégrées et cohérentes incorporant les aspects réglementaires (visas, règles d’investissement, protection des consommateurs, lois relatives aux licences, questions de sécurité, etc.), les régimes fiscaux et des questions plus larges telles que les politiques linguistiques, culturelles, foncières et environnementales, le soutien aux PME et la diffusion du tourisme dans les zones plus excentrées. Cela inclut également la maximisation du potentiel de retombées dans d’autres secteurs, comme par exemple l’agriculture.

Le renforcement des stratégies marketing visant certains marchés géographiques et profils de touristes spécifiquement recherchés, sur la base de facteurs tels que la concurrence, les capacités et l’offre-produit. Les opérateurs peuvent également avoir besoin de formation pour mieux comprendre et pénétrer de nouveaux marchés. La « diversification des exportations » au-delà d’un marché particulier peut passer par le développement de nouvelles offres (activités ou différentes formes de tourisme) ou la recherche de visiteurs en provenance d’autres pays. L’APC peut également contribuer à l’amélioration des données utilisées pour les politiques et le marketing, en matière par exemple de dépenses touristiques.

L’amélioration des normes relatives à l’hébergement, mais également à des domaines tels que la sécurité (en raison de l’impact négatif des accidents), la qualité des produits alimentaires ou les normes environnementales.

Le soutien au développement et à la protection des richesses touristiques grâce à une assistance au développement tournée vers les ressources culturelles et environnementales (dans le cadre par exemple de l’UNESCO) ou des projets généraux (par exemple, la gestion de l’eau, de l’assainissement et des déchets).

Le développement des compétences de soutien, carle tourisme étant fortement tributaire des compétences et de l’expérience, l’assistance au développement peut faciliter l’éducation, la formation et les échanges de compétences. En particulier, les compétences linguistiques sont indispensables pour attirer de nouveaux marchés.

Malgré cela, le soutien direct de l’APC en faveur du développement du tourisme reste extrêmement faible, notamment par rapport à d’autres secteurs productifs. Entre 2010 et 2014, près de 14 milliards US$ ont été versés au titre de l’APC aux seuls PMA pour des projets agricoles, soit approximativement huit fois plus que les 175 millions US$ spécifiquement destinés à des projets liés au tourisme dans les PMA sur la même période (tableau 1).

Au-delà du tourisme, d’autres exportations potentielles de services feront face à des difficultés à la fois similaires et différentes. Dans les services liés aux TIC par exemple, les infrastructures de réseaux (télécommunications de qualité, électricité fiable et peu coûteuse) et l’environnement réglementaire joueront de nouveau un rôle important. Mais les gouvernements peuvent également mettre en place des politiques proactives pour encourager l’utilisation et l’innovation, tout en améliorant la fourniture de services publics et privés dans des secteurs allant de l’éducation et de la santé aux services professionnels et au commerce. Les pays en développement participent déjà à la délocalisation des processus de gestion avec un niveau élevé de création d’emplois, et il est probable que d’autres opportunités liées aux TIC émergeront avec les progrès de la technologie.

Enfin, le mode 4 est un domaine qui offre un potentiel considérable pour les pays en développement, tout en étant celui où les obstacles les plus importants à l’exportation de services perdurent. Beaucoup de pays en développement n’ont pas encore défini une quelconque « stratégie d’exportation » pour le mode 4, dont le but serait d’examiner en détail les barrières d’accès aux marchés, les opportunités potentielles et les conditions de l’offre pour certains secteurs spécifiquement ciblés (comme par exemple la construction, la plomberie, l’électricité, la soudure, la mécanique, les services liés aux activités minières ou à l’agriculture, les professionnels de la santé et de l’éducation ou le tourisme). L’adoption d’une approche de « développement des exportations » ou de « chaîne d’approvisionnement » pour le mode 4 constituerait un premier pas vers la définition d’approches plus cohérentes dans ce domaine négligé.

 

Conclusion

En résumé, les services sont la principale activité économique dans les pays en développement, et le renforcement du commerce des services offre un potentiel considérable d’amélioration de l’efficacité économique générale et de création de flux d’exportations directes. L’APC peut aider à surmonter les difficultés rencontrées dans le développement d’une économie reposant sur les services, grâce à la mise en place d’infrastructures de qualité et de cadres réglementaires solides afin d’encourager la concurrence. L’APC peut également soutenir de nouvelles approches politiques en matière d’exportation de services ainsi que des investissements ciblés dans des domaines tels que le marketing ou l’innovation dans les TIC.

Les questions liées aux services n’ont pourtant reçu jusqu’à présent qu’une attention spécifique très limitée dans le cadre de l’APC, notamment par rapport aux programmes de soutien dédiés qui existent pour certains produits d’exportation (le sucre par exemple), ou des questions telles que la facilitation des échanges. Les instruments apportant un soutien direct au tourisme, à la délocalisation des processus de gestion, ou s’attaquant aux barrières dans le mode 4 sont par comparaison rares et de petite taille. Après dix ans de soutien croissant, l’initiative APC et les bailleurs de fonds ont encore beaucoup à faire pour adapter leur approche au contexte des services.

 


Auteur :

Dan Lui, Chargé de programme, Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM).


 

Cet article est adapté d’un document conceptuel qui sera prochaînement publié par ICTSD.

 

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L’objectif du programme de Renforcement des Capacités et de Plaidoyer Politique est de favoriser une définition et une mise en œuvre démocratiques des politiques nationales et régionales ainsi que des politiques de coopération, en faveur du développement durable. Plus spécifiquement, ce programme encourage et favorise une participation active  des acteurs de la société civile et d’autre parties concernées dans la négociation de l’APE  afin d’influencer les décisions politiques aux fins de s’assurer que l’accord ne soit un danger pour l’Afrique de l’ouest. La stratégie adoptée se décline en plusieurs axes : 

  • Soutenir la construction et la structuration des cadres et d’espace de dialogue entre les acteurs de la société civile eux-mêmes et entre ceux-ci et les pouvoirs publics aux niveaux national et régional
  • Favoriser l’acquisition d’outils analytiques et l’émergence de compétences. Les politiques et les questions concernées sont de plus en plus complexes en raison notamment du contexte globalisé dans lequel elles interviennent. Des activités de renforcement des capacités (études, formation, participation aux débats, prise de position etc.) doivent soutenir la préparation des négociations, la participation aux négociations et le plaidoyer pour un partenariat favorable au développement économique et social des pays d’Afrique de l’Ouest
  • Favoriser la contribution des différents acteurs du développement et autres parties prenantes aux débats sur les stratégies et politiques de développement. Procéder à de larges concertations afin d’adopter des positions qui reflètent les intérêts des pays au niveau national aussi bien que régional et mettre à profit, l’expertise et l’expérience des acteurs de la société civile en matière de développement.  Lire la suite...


par Bineswaree Bolaky 

Pour que l’Afrique puisse tirer pleinement parti des avantages du développement, les services doivent jouer un rôle accru dans sa transformation structurelle et ses processus de croissance économique. Il lui faudra pour cela surmonter certaines difficultés sous-jacentes relatives à la réglementation des services d’infrastructure.

Les services ont un rôle fondamental à jouer dans le contexte de la stratégie de développement de l’Afrique, que celle-ci se fonde sur l’exploitation des ressources naturelles ou sur des industries légères et des industries manufacturières à forte intensité de main d’œuvre. Dans l’un ou l’autre cas, il sera essentiel de savoir comment exploiter encore plus le potentiel des services en Afrique.

Le continent exploite déjà certaines des opportunités offertes par le secteur des services. Quelques pays africains ont ainsi réussi à développer leurs industries de services à un niveau régional. Quelques exemples notoires en sont les services financiers et bancaires de Maurice et du Nigeria, l’industrie du transport aérien de passagers et de marchandises en Éthiopie et en Afrique du Sud, le secteur des services d’éducation en Ouganda et au Ghana, les services de télécommunication en Égypte et l’industrie des services portuaires à Djibouti et au Kenya.

D’importantes difficultés restent toutefois à surmonter, en particulier dans la mesure où l’Afrique doit passer d’une croissance tirée par la consommation à des sources de croissance plus durables dans le cadre d’une transformation structurelle. L’une de ces difficultés consiste à développer le potentiel commercial du secteur africain des services. En 2012, l’Afrique ne représentait que 2,2 pourcent du total des exportations mondiales de services, contre 3,6 pourcent pour l’Amérique en développement et 24,3 pourcent pour l’Asie en développement. En ce qui concerne les importations de services, la part de l’Afrique était de 4 pourcent du total mondial, contre 5,2 pourcent pour l’Amérique en développement et 27,9 pourcent pour l’Asie en développement. Onze pays africains seulement ont constamment été exportateurs nets de services depuis 2005 (Cap Vert, Djibouti, Égypte, Erythrée, Kenya, Maurice, Maroc, Namibie, Seychelles, Tunisie et Tanzanie). À l’exception de Djibouti et du Kenya, ces pays sont principalement exportateurs de services de voyage. Les services africains restent dans une large mesure non-exportables et ne comportent que peu de valeur ajoutée.

Une autre difficulté réside dans l’importance du secteur informel, qui constitue une caractéristique notable du secteur des services en Afrique et des économies africaines dans leur ensemble. Le secteur informel en Afrique représente de 50 à 80 pourcent du PIB, 60 à 80 pourcent du total des emplois et près de 90 pourcent des créations d’emplois. Certains des secteurs de services à très forte croissance dans les pays d’Afrique de l’Ouest (commerce de gros et de détail, restauration et transports) sont dominés par des entreprises informelles. Les services africains sont largement informels et dominés par de petits acteurs économiques.

Malgré ces difficultés, le secteur des services en Afrique a récemment connu une forte croissance. Sur la période 2009-2012, il a progressé deux fois plus vite que la moyenne mondiale (au rythme de 4,6 pourcent). Cette croissance a été particulièrement forte en Afrique de l’Est et en Afrique de l’Ouest. Le continent doit toutefois réduire sa dépendance à l’égard des services non-exportables de subsistance pour développer des services générant davantage de valeur ajoutée et pouvant servir de catalyseur à la transformation structurelle de l’Afrique. La question clé en matière de politique est donc la suivante : comment faire en sorte que cette croissance fondée sur les services se traduise par une transformation structurelle, des emplois durables et un développement inclusif pour l’Afrique? 

 

Les services en tant que moteur de la transformation structurelle de l’Afrique
En tant que secteur prédominant dans de nombreuses économies africaines, le secteur des services doit soutenir le processus de transformation structurelle, c’est-à-dire le passage d’activités à faible productivité́ à des activités à forte productivité́, avec une diminution de la part de l’agriculture dans la production et l’emploi et un accroissement de la part des activités manufacturières et des services modernes. Quelques sous-secteurs de services dynamiques offrent un potentiel de soutien de cette transformation structurelle qui reste à exploiter. Par exemple, les services de logistique et de distribution pourraient être extrêmement profitables à l’agriculture (y compris les industries agroalimentaires et le commerce des denrées alimentaires) et au secteur manufacturier en Afrique. Les décideurs africains doivent donc encourager la fourniture de services plus sophistiqués, se caractérisant par une plus grande valeur ajoutée et offrant des possibilités de transfert de technologie et d’interaction avec les autres secteurs de l’économie. Une telle approche doit s’inscrire dans le cadre d’une stratégie globale visant à encourager la transformation structurelle des économies africaines.

Jusqu’à présent, les progrès en ce sens restent limités sur le continent. De nombreux pays africains sont passés d’une économie agricole à une économie de services essentiellement non-exportables, sans connaitre un développement de leur secteur manufacturier s’accompagnant d’une amélioration sensible de la productivité́, d’une création d’emplois formels, du développement d’exportations de biens davantage transformés et d’une diffusion de la technologie dans l’ensemble de l’économie. Pendant les périodes 2001–2004 et 2009–2012, 30 des 45 pays où la part des services dans la production a augmenté ont vu leur secteur manufacturier se contracter. Cela donne à penser que les complémentarités entre les deux secteurs n’ont pas encore été développées et pleinement exploitées. Accroître les complémentarités, c’est-à-dire renforcer les relations de production et de demande entre les services, les industries manufacturières et l’agriculture, reste un objectif nécessaire à l’échelle du continent. Le secteur des services a un rôle essentiel à jouer dans le développement industriel et manufacturier des pays africains, ainsi que pour stimuler la productivité́ agricole.

Les services jouent en effet un rôle crucial dans de nombreuses chaînes ou filières de production et de vente. Il existe d’importants liens intrants-extrants entre les activités manufacturières et les services. Dans le cas de l’Afrique du Sud, il a été́ estimé, dans une étude, que 25,3 pourcent des facteurs intermédiaires dans le secteur manufacturier provenaient des services (dont l’essentiel sont des services commerciaux et financiers) et 24,7 pourcent des facteurs intermédiaires pour les services venaient des activités manufacturières (Tregenna, 2007). Si l’on exclut les facteurs intermédiaires importés, 31,4 pourcent de l’ensemble des facteurs intermédiaires d’origine locale utilisés dans le secteur manufacturier provenaient du secteur des services et 18,6 pourcent de l’ensemble des facteurs intermédiaires de source locale utilisées dans les services venaient du secteur manufacturier. Les pays africains doivent certes s’efforcer de développer leur secteur manufacturier, mais ils doivent aussi avoir pour objectif d’accroître la compétitivité́ de leur secteur national des services

Certains secteurs de services sont également considérés comme indispensables à l’activité́ économique et ont un impact direct sur les facteurs de transformation structurelle. Les services d’infrastructure (transports, télécommunications, eau, énergie, services financiers), en particulier, sont d’une importance critique pour le développement économique dans le cadre de cette transformation structurelle. Ils peuvent aider à remédier au déficit d’infrastructures matérielles de l’Afrique et à la faiblesse du développement manufacturier afin de favoriser une croissance inclusive. Les services d’infrastructure donnent également accès à des services de base (électricité́, gaz, eau potable) qui seront indispensables à la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD) d’ici 2030. Enfin, les services d’infrastructure sont essentiels au développement d’autres secteurs de services, dont le tourisme, la distribution (de gros et de détail), les services de technologies de l’information et de la communication (TIC), et les services de délocalisation de systèmes de gestion. Leur contribution à la transformation structurelle et au développement économique et social de l’Afrique passe par un environnement institutionnel et réglementaire favorable.

L’article posait initialement la question suivante : comment faire en sorte que cette croissance fondée sur les services se traduise par une transformation structurelle, des emplois durables et un développement inclusif pour l’Afrique ? La réponse passe en partie par une amélioration de la fourniture des services d’infrastructure en Afrique à travers une réglementation plus efficace du secteur. Les services d’infrastructure fournis restent insuffisants et leur coût est élevé́. Bon nombre d’échecs et de dysfonctionnements rencontrés par le secteur pourraient être résolus par des réformes réglementaires dans les pays africains.

 

Le rôle crucial des services d’infrastructure
L’insuffisance des services d’infrastructure reste un obstacle majeur à la réalisation du plein potentiel de croissance économique transformatrice en Afrique. Le continent doit accroître ses investissements d’infrastructure, notamment dans divers sous-secteurs de services, pour atteindre ses objectifs de développement en matière de transformation structurelle et de diversification économique. Remédier à cette situation exigera un vaste programme d’investissement, estimé à 93 milliards US$ par an. Une amélioration des infrastructures et de la fourniture de services, tels que les services financiers, pourrait contribuer à la croissance du secteur manufacturier en Afrique, secteur où la compétitivité des entreprises africaines est faible. La structure des coûts des entreprises, et notamment l’écart entre coûts directs et coûts indirects de production, pèsent sur la compétitivité des industries manufacturières africaines. Une étude montre que le très faible niveau global de rentabilité  des entreprises africaines, par rapport à ce que l’on observe ailleurs, tient à des coûts indirects élevés (Eifert et al. 2008). Les entreprises des autres régions en développement, qui affichent de meilleurs résultats, ont des coûts indirects qui représentent moins de 15 pourcent des coûts totaux, tandis que dans les pays africains pauvres, la proportion est de 20 à 30 pourcent, souvent plus que les coûts de main d’œuvre. On peut voir qu’une part considérable des coûts indirects des entreprises africaines correspond à des coûts liés aux infrastructures et aux services publics – énergie, transports, communications, eau, sécurité –, dont les carences obèrent considérablement la compétitivité internationale des producteurs africains d’articles manufacturés.

Le potentiel de croissance économique transformative de l’Afrique est particulièrement bridé par l’état des services d’infrastructure. Les services d’infrastructure étant généralement tributaires de réseaux monopolistiques (publics ou privés, locaux et/ou nationaux), la réglementation économique du secteur est importante et doit se soucier des questions de concurrence (asymétries de l’information et abus de position) et des intérêts des consommateurs (accès universel, coût abordable et qualité). À la faveur de l’intégration croissante des systèmes d’infrastructure dans le cadre d’initiatives panafricaines (par exemple, le Programme de développement de l’infrastructure en Afrique) et de marchés communs de l’électricité, une réglementation régionale efficace est nécessaire pour tirer parti dans une large mesure des économies d’échelle et des ressources partagées.

Comme indiqué, la réglementation des services d’infrastructure joue également un rôle essentiel en garantissant l’accès pour un coût abordable à des services de qualité, qui sont des éléments intimement liés. Le type de réglementation importe : une entreprise risque d’être moins incitée à apporter des améliorations en matière de qualité, d’accès et d’efficacité si la réglementation porte seulement sur les intrants ou les procédés et non pas sur les produits ou les résultats. Si un pays décide d’ouvrir ce secteur, le calendrier de privatisation et la mise en place d’institutions de réglementation jouent aussi un rôle important, car l’instauration d’un cadre institutionnel favorisant la concurrence et garantissant l’accès pour un coût abordable à des services de qualité, préalablement à la privatisation des services d’infrastructure, est corrélée à une hausse de l’investissement et à un élargissement de l’offre de services.

Un consensus se dégage de plus en plus sur les principales caractéristiques d’un cadre réglementaire moderne et de l’organisme chargé de sa mise en œuvre. Les principales caractéristiques d’une réglementation efficace des entreprises d’utilité publique privatisées sont la cohérence, l’indépendance, la responsabilité, la prévisibilité, la transparence et la capacité, parallèlement à l’accessibilité, à l’abordabilité, à la propriété et au contrôle de qualité. La cohérence suppose que les lois sur lesquelles repose la réglementation soient concordantes et établissent clairement les responsabilités entre les organismes municipaux et nationaux de réglementation. La prévisibilité fait référence à la stabilité globale du processus de prise de décisions dans le cadre réglementaire, la confiance dans le processus de prise de décisions d’un organe de réglementation étant importante aux yeux des investisseurs à long terme dans les activités de réseau. La capacité a trait à la qualité des ressources humaines dont dispose l’autorité et au caractère adéquat des effectifs. Les organes de réglementation devraient être renforcés, autorisés à fonctionner de manière indépendante et adaptés aux besoins particuliers de chaque État. Il est également important de minimiser l’interférence de l’État dans les décisions réglementaires.

 

L’Afrique mal classée en termes d’indépendance réglementaire
La plupart des États africains affichent un faible degré d’indépendance de leurs autorités de réglementation dans l’ensemble des secteurs et les modèles internationaux traditionnels de réglementation des infrastructures ne sont pas régulièrement appliqués en Afrique. La plupart des organismes africains de réglementation sont peu développés, disposent de budgets modestes (allant de moins de 300 000 dollars à environ 3 millions de dollars pour l’électricité) et manquent souvent de personnel qualifié. En outre, les effectifs varient grandement, allant de 1 à 2 employés à plus de 30. Il est donc d’autant plus nécessaire de posséder des autorités réglementaires indépendantes qui soient autonomes, mais qui soient aussi appuyées par le pouvoir politique pour remplir leur rôle. Dans certains cas, les organes nationaux doivent être soutenus au moyen de partenariats et d’une collaboration avec les organismes régionaux et panafricains de réglementation qui sont créés. La tâche des organes nationaux pourrait s’en trouver facilitée, car ceux-ci pourraient faire appel aux organismes régionaux pour contrebalancer les pressions politiques internes en matière de gouvernance réglementaire. Il pourrait aussi s’avérer nécessaire de dissocier les fonctions de supervision (par exemple, en matière de concurrence) des fonctions de réglementation (par exemple, en matière de prix et de service universel) afin de veiller à ce qu’il n’y ait pas de conflits d’intérêts.

Afin d’obtenir de meilleurs résultats, les pays africains doivent aussi s’employer à renforcer les capacités des organismes de réglementation dans le domaine des ressources humaines, en bénéficiant éventuellement d’une aide au niveau régional dans le cadre de programmes communs de formation, d’accords de jumelage et de mécanismes de partage de l’information destinés à mieux diffuser les meilleures pratiques et à comparer les résultats obtenus par les réglementations.

La réglementation internationale, qu’elle s’inscrive au niveau d’une communauté économique régionale ou dans un cadre plus large, revêt également une importance particulière. Dans ce contexte, l’harmonisation des normes et systèmes nationaux est une question essentielle car elle permet le raccordement et la coordination des réseaux nationaux d’infrastructure. Elle joue un rôle clé dans le commerce international des services d’infrastructure aux niveaux régional et mondial. Les engagements pris dans les accords commerciaux régionaux peuvent également favoriser un processus de réforme de la réglementation nationale selon les modalités suivantes : en élargissant la concurrence aux exploitants étrangers sur les marchés de services, ce qui pourrait déboucher sur la hausse de la production et la création d’emplois dans le secteur (comme dans les télécommunications) ; en s’engageant à ouvrir les services, ce qui peut renforcer la crédibilité des réformes intérieures, les engagements régionaux permettant d’indemniser les investisseurs en cas de changement d’orientation ; en autorisant les pays à tirer parti des compétences de leurs partenaires commerciaux en matière de réglementation, renforçant ainsi les capacités internes de réglementation et l’harmonisation. Parmi les exemples de coopération panafricaine entre organismes de réglementation figurent le mécanisme des banques centrales africaines, ainsi que les systèmes de paiement, les pools énergétiques et les autorités de l’aviation civile de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC).

 

Conclusion
Pour tirer pleinement parti de leur secteur des services et faire des services un moteur efficace de leurs stratégies de développement transformationnel, les pays africains doivent accorder une attention accrue à l’état et à la réglementation de leur secteur des services d’infrastructure. La fourniture de services en Afrique reste insuffisante et son coût est élevé. Cette inefficacité s’explique par des déficiences politiques et réglementaires. Le programme de développement du continent pourrait bénéficier de réformes réglementaires visant à accroître l’autonomie des autorités nationales de réglementation dans le secteur des services, ainsi qu’à encourager l’adoption des modèles internationaux de réglementation et à renforcer l’harmonisation des modèles de réglementation au niveau régional.



Auteur : Bineswaree Bolaky, Chargée d’affaires économiques au sein de la division Afrique de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED). 

Cet article est tiré du Rapport 2015 sur le développement économique en Afrique (RDEA 2015) de la CNUCED : « Libérer le potentiel du commerce des services en Afrique pour la croissance et le développement ». Références disponibles dans le rapport : http://unctad.org/fr/PublicationsLibrary/aldcafrica2015_fr.pdf. Rapport rédigé par la Section Afrique de la CNUCED, dirigée par M. Junior Roy Davis avec l’assistance de Mme Laura Paez et Mme Bineswaree Bolaky.

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